采矿用地改革试点

国土资源部批准云南磷化磷矿露天采矿用地改革试点近日国土资源部下文批准云南磷化磷矿露天采矿用地模式改革试点方案同意在云天化集团所属企业云南磷化集团有限公司的昆阳晋宁海口尖山个露天磷矿开采区开展采矿用地模式改革试点这是云南省唯一获国土资源部批准的采矿用地试点单位云南磷化磷矿露天采矿用地改革试点该试点工作由云南省国土资源厅负责组织实施国土资源部要求在试点矿区范围内在不改变农村土地所有权性质不改变规划土地用途的前提下采取分区实施到期归还的做法以临时用地模式使用农民集体土地要依据土地利用总体规划编制采矿用地复垦规划明确复垦还地的时间周期和质量要求在试点过程中要加强监管采矿作业完成后要按照土地复垦的要求和标准做好采矿用地的复垦工作云南磷化采矿用地模式改革试点方案获准实施后将有效解决长期困扰公司的采矿用地问题同时试点方案也对促进土地资源的集约化利用切实保障农民的合法权益促进资源的合理开发利用和推进绿色矿山建设都将产生重要作用河北省尾矿库用地审核办法试行第一条为探索尾矿库用地管理新模式建立合理的用地机制严格规范尾矿库用地管理根据国土资源部办公厅关于尾矿库用地有关问题的函国土资厅函号精神制定本办法第二条坚持节约集约用地科学规划尾矿库用地规模要符合选矿厂设计方案及尾矿定额指标规定第三条尾矿库用地不办理建设用地审批手续由用地单位与当地农村集体经济组织签订土地使用协议经设区市国土资源部门核准后使用土地第四条用地单位按照国家有关复垦规定承担复垦义务尾矿库用地原则上只占用荒山荒坡荒滩等未利用地确需占用农用地耕地除外的用地单位在尾矿库服役期满后及时将尾矿库复垦为农用地交还原农村集体经济组织使用第五条申请用地应具备以下条件一在当地县级以上工商管理部门注册登记具有独立法人资格且采矿选矿手续合法完备的采矿选矿企业二经过有批准核准权限的县级以上发展改革部门的批准核准立项三环境评价报告通过县级以上环保部门批准四安全预评价报告经县级以上安全生产监管部门备案五地质灾害危险性评估报告在相应的国土资源部门备案第六条申请用地单位应提交以下材料一尾矿库用地申请书二用地单位与被占用土地的村委会签定尾矿库用地协议书协议中应包括拟使用土地面积地类使用方式年限补偿标准及尾矿库复垦设计方案尾矿库服役期满经复垦后交还原农村集体经济组织使用的承诺及其他需要说明的内容三有批准核准权限的县级以上发展改革部门批准核准的立项文件四县级以上环保部门批准的环境评价报告五县级以上安全生产监管部门关于尾矿库安全预评价报告备案文件六在设区市国土资源部门评审备案的地质灾害危险性评估报告文件七尾矿库用地勘测定界报告图件和电子坐标第七条用地审核程序一用地单位向县市区国土资源部门提出用地书面申请二县市区国土资源部门会同同级规划安监部门到现场核查确定用地位置核实地类和用地面积三县市区国土资源局对提交资料进行初审设区市国土资源局审批后出具尾矿库用地的批准文件四在与尾矿库有直接关系的村庄公示七天第八条尾矿库用地核准使用年限须与尾矿库设计服役期限一致超期用地需在生产服役设计期满前半年内提出用地延期申请第九条认真做好复垦验收工作设区市国土资源部门根据闭库手续组成验收小组按照尾矿库复垦设计方案进行验收验收不合格的用地单位必须按要求重新复垦或向县市区国土资源部门缴纳土地复垦费由县市区国土资源部门组织复垦各设区市国土资源部门可视情制定尾矿库复垦保证金制度第十条尾矿库用地应严格按规定的程序内容和权限审批不得随意改变审批环节第十一条对违法违规操作不按程序报批违法占地建设尾矿库并造成损失的要依法追究当事人和相关部门的责任第十二条本办法自发布之日起试行在此之前形成的在用尾矿库可参照本办法试行二一年八月二十六日灵活供地明确退出解决采矿用地两头难的突出问题根据土地管理法矿产资源法土地管理法法实施条例矿产资源法实施细则等法律法规的规定采矿前应依法取得采矿权和地面的土地使用权并对采矿用地的性质进行了规定如根据中华人民共和国国家标准土地利用现状分类采矿用地与工业用地仓储用地同属工矿仓储用地具体指采矿采石采砂沙场盐田砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地实践中采矿用地则主要包括地面生产用地以及尾矿堆放用地一采矿用地的特殊性采矿用地在实际使用过程中受使用目的矿产资源赋存条件和开采方式的影响其用地方式用地类型使用期限及采矿用土地可恢复程度与一般的建设用地相比具有很强的特殊性一是采矿用地对地表土地产生影响具有复杂性采矿用地对土地的使用不是为了建造建筑物或构筑物而是通过一定的技术手段或措施获取地下的矿产资源对地表土地不是直接使用而是产生直接或间接影响如对表土层进行剥离或采矿后出现地表沉降塌陷开裂等现象这些影响的程度主要由开采方式决定采取露天开采的主要对表层土造成破坏开采结束后容易形成采空区而采取地下开采的则表现为对地表土地进行局部压占采矿结束后造成地表的塌陷沉降或开裂等二是采矿用地对土地的使用取决于矿产的开采年限具有阶段性采矿用地的目的是为了开采出地下的矿产资源而矿产资源的储藏是有限的一旦资源枯竭或开采结束采矿对土地的使用也随之终结因此采矿对土地使用期限的长短由矿产资源可供开采的年限决定一般露天开采为年地下开采为年甚至更长时间三是采矿用地的位置取决于矿产赋存区位具有不可替代性在选址上一般的建设用地在区位选址上主要考虑的是成本或市场价值但对于采矿用地而言因为受地下资源赋存和开采技术的限制区位却是唯一决定性的因素采矿区位确定后用地位置随之确定目前根据我国已勘查探明的矿产资源储量情况分析的煤炭资源储量集中于华北西北和西南的磷矿资源储量集中于云贵川鄂四省铁矿则主要集中在辽宁河北四川和山西省且多地处较为偏远的农村地区因此采矿用地的市场经济效益远不如一般意义上的工业用地或经营性用地四是采矿用地实际用地类型多具有多样性实践中根据开采作业程序要求采矿用地可包括具体不同类型的用地如露天开采中主要包括采矿区用地和尾矿库用地地下开采中主要包括钻井生产用地井场用地交通运输用地管道用地及一些场站配套设施用地这些不同类型的用地其范围利用方式利用强度及对原土地权利人的权利限制等都存在很大差异具有多样性二当前采矿用地存在两头难的突出问题目前我国有关采矿用地的规定内容主要包括一是矿产资源开采必须依法取得采矿权土地使用权并实行重要矿床不得压覆和重要地区限制采矿的制度二是特定项目限制或禁止供地为促进节约集约利用土地和产业结构调整根据国家产业结构调整指导目录和国家有关产业政策土地供应政策对特定项目实行限制供地或禁止供地三是因采矿破坏的土地应进行复垦恢复到可利用状态对采矿用地因挖损塌陷压占等造成土地破环的应按照谁破坏谁复垦的原则履行土地复垦义务没有条件复垦或者复垦不符合要求的应依法缴纳土地复垦费前述关于采矿用地的规定主要散见于物权法土地管理法矿产资源法等法律法规及有关政策文件中但缺乏专门统一的法律法规对其进行系统的规定由于前述分析的采矿用地的特殊性和复杂性造成了实践中采矿用地取得退出两头难的突出问题一采矿用地取得难采矿用地取得难主要体现在一是采矿权与土地使用权设置难以统一影响采矿用地的取得采矿用地的取得必须以取得采矿许可证为前提且必须遵循土地管理法和矿产资源法的相关规定但是随着矿业权有形市场的建立除国家审批的特殊矿种外其他的矿种都必须通过招标拍卖挂牌的方式取得在土地供应上经营性用地和工业用地也都必须通过招标拍卖挂牌的方式取得这就造成了实际工作中通过两个招拍挂市场取得的采矿权和土地使用权难以实现统一或者取得采矿权后由于国家对矿产资源政策的调整将其用地纳入限制或禁止供地目录从而导致取得采矿权的矿山企业难以顺利取得土地使用权二是采矿权审批与其他建设项目用地审批脱节造成相互争地同一宗土地可能既涉及采矿权的审批又涉及其他建设项目用地预审和建设用地审查目前各项审批或审查由国土资源系统内的不同主管部门按各自程序办理由于彼此之间缺乏有效的衔接极为容易产生相互争地的现象如年中国石化胜利油田已经依法取得位于山东省东营市开发区大渡河路北米东四路西米处辛区块的采矿权但在办理该区块的用地手续时却发现该区域属开发区的商业及住宅区并已办理了土地出让手续造成油田取得了采矿权但无法进行勘探开发的困境三是受地方新增建设用地指标的限制难以满足采矿用地的需求为控制我国的建设用地规模确保国家耕地占有量国家实行土地利用年度计划管理每年由国家根据各省的经济及发展需求给予一定数量的新增建设用地指标受国家对各地经济发展的要求各地政府为促进当地经济的发展对新增建设用地的指标的分配使用控制非常严格而多为国家企业的矿产资源开发为满足国家能源生产的安全每年需要大量的新增建设用地指标中就造成了指标之间分配调剂不够的局面如中石油长庆油田每年在陕西省境内油气生产建设需要用地亩而国家配置给陕甘省的建设用地指标十分有限为平衡地方经济发展对建设用地的需求陕西省每年给长庆油田配置建设用地指标只有亩造成了油气用地的建设用地指标多达亩的缺口国家为提高油气的自给率对油气开采给予特殊政策允许油气开采先以临时用地方式使用再按规定办理用地手续但往往由于地方新增建设用地指标紧张无法顺利办理相关手续如长庆油田万多亩用地之中年以后使用的万亩土地中有近万亩土地未取得政府批准仍然以临时用地的形式存在造成大量历史遗留问题二复垦后采矿用地退出难复垦后采矿用地退出难体现在一是采矿用地取得年限超过实际使用年限闲置土地难以处理按现行规定采矿用地以划拨方式取得的土地使用年限没有限制以出让方式取得的按工业用地最高使用年限为年国家虽然规定最高出让年限为年但由于缺乏低于年的年限出让的相关规定实践中工业用地的取得基本都按年根据前面的分析采矿用地的实际用地年限最短的才年远远低于取得的使用年限采矿结束后企业不再需要使用土地土地如何处置就成为问题二是缺乏收回或退出机制的规定复垦后采矿用地难以退出虽然现行法律法规规定土地使用者不再使用土地或土地使用期限届满的国家可收回相应土地使用权但对如何收回如何退出无论是法律法规还是政策文件都没有具体规定从而导致滞留在企业中的土地越来越多有的甚至成为企业的负担如中煤平朔煤业有限责任公司近几年投入大量资金复垦土地多达亩这些土地都通过征收后以出让方式取得土地仍剩余几十年的使用期限为避免复垦土地的荒芜企业只能投入大量精力用于农业生产导致企业偏离主营方向从事农业生产而农民无地耕种的尴尬局面三是由于复垦土地退出难影响采矿塌陷地的及时恢复治理采取地下开采矿产资源时由于开采的特点难以实现回填一方面采矿辖区内的土方根本无法满足回填的需要另一方面开采深度在地表以下米甚至更深的从技术上也根本难以实现回填因此很多地下深层采矿的地表土地只能等地表沉降塌陷稳定后再安排使用虽然国家原则性地规定了由于采矿造成的塌陷土地无法恢复的由国家进行征收但实践中由于缺乏具体的操作办法或相关政策指导对塌陷土地的认定征收的程序征收后土地的恢复治理以及再利用等不明确同时受土地利用年度计划指标或农用地转用指标的限制造成大量塌陷土地难以履行征收难以落实搬迁村庄的安置点严重影响农民生产生活造成社会的不稳定如截止年安徽省淮北市由于采煤已累计塌陷土地约万亩且每年以不低于亩的速度递增塌陷区内需要搬迁村庄个需安置居民多万人新村需用地多亩但目前塌陷地由于属煤矿建设用地之外的土地仅有万亩办理了土地征收程序仍有万亩由于指标的限制难以履行征收新村安置的用地受建设用地指标的限制也迟迟难以落实严重影响了塌陷土地的恢复治理农民生产生活难以得到保障山东省济宁市自上世纪年代初以来由于采煤造成的土地塌陷达万亩且以每年万亩的速度递增采煤造成的土地塌陷已使济宁市累计搬迁了个村庄和个机关企事业单位涉及近万人塌陷区的恢复治理与利用保障当地群众的生产生活一直是当地面临的一个重大问题目前搬迁农民只能依靠煤矿每年提供的种植作物补偿维持生活一旦资源枯竭矿空人去农民将彻底失去生活来源三改进采矿用地管理的政策建议为提高采矿用地的节约集约利用适应经济发展方式转变的需要解决前述采矿用地取得退出两头难的突出问题建议一结合采矿用地的特殊性灵活供地针对采矿用地使用期限实际用地类型多样化的特点建议对采矿用地采取区别化的政策对土地破坏程度低用地周期短生产结束后能恢复为可耕种土地的采矿用地尾矿库用地等以临时用地的方式使用土地并允许延期一次但土地使用及复垦恢复的总时限不超过五年为宜临时使用土地可不需办理农用地转用和土地征收审批手续但必须进行合理补偿与当地农民集体经济组织和农民协商一致采矿生产结束后不能恢复为可耕种土地的按建设用地管理办理农用地转用和土地征收手续对使用期限超过年但少于工业最高使用年限年的采矿用地结合采矿用地的区位特点建议采取协议出让的方式供地并根据采矿用地的需要灵活确定出让期限对既服务服务于矿产资源开采又同时服务于当地群众的道路等基础设施占用的土地建议与当地土地利用规划充分衔接及时纳入当地的基础设施建设二尽快出台采矿用地复垦退出的相关规定针对目前国家对土地使用权收回的细化规定仍是空白的情形建议尽快出台采矿用地收回或复垦后采矿用地退出的具体规定包括塌陷地的复垦退出明确收回或退出的主体条件程序及收回或退出土地的再利用等内容以指导推进采矿用地的复垦和退出明确塌陷地办理征收的具体程序并对资源城市在指标或程序上给予一定的支持尽快解决资源城市由于采矿塌陷带来农民生产生活及社会不稳定等问题三规范采矿用地方式改革试点的实施为探索新的采矿用地方式促进土地的节约集约利用年部积极支持广西平果铝探索实践采矿用地方式改革将采矿用地由原先征收后出让的方式改革为临时用地的方式使用完毕后及时复垦交还给农民对于矿山工业场地矿山运输公路及尾矿设施等永久性建构筑用地仍按建设用地管理以出让方式供地广西平果铝试点的实施促进了土地利用方式的转变有效保护耕地缓解指标压力的同时维护了农民土地权益年第次部长办公会原则通过了采矿用地方式改革扩大试点方案根据部领导的批示精神将选取少数几个省继续开展采矿用地的试点工作为确保试点实施的规范避免试点走样或扩大建议在总结广西平果铝试点经验基础上研究制定采矿用地改革试点的管理意见明确试点范围内用地的方式还地的办法程序农民权益的保障制度建设及监督管理等内容以指导和规范采矿用地方式改革试点的推进同时及时跟踪进一步总结试点经验起草出台短期采矿用地管理办法使试点经验尽快上升为国家法律或政策信息来源法律处