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浅谈食品安全责任保险的探索及其借鉴意义——基于鄞州实践的剖析 一、食品安全责任保险概述  (一)概念和实施意义  食品安全责任保险是以被保险人在其生产经营过程中发生食品安全事故造成消费者或其他第三者人身伤亡和财产损失时依法应负的经济赔偿责任为保险标的的保险。其中，公共性食品安全责任保险，是指以某一行政区域内在公共民生领域发生责任主体不能确定或者责任主体经济赔偿能力不足的食品安全事故造成辖区内的自然人人身伤亡和财产损失时，政府在经济上负有救助和抚慰义务责任为保险标的的保险。(本文主要从政府职能落实角度研讨公共性食品安全责任保险的实践探索，用食品安全责任保险指代。)推行食品安全责任保险对于深化创新公共服务，构筑区域风险保障网有积极的促进作用，主要体现在政府、保险产业、民生保障等三个层面。  一是成为政府服务提质增效的助推器。借助政府服务购买等形式，实现政府和市场的合作互通，帮助政府优化资源配置，降低行政成本和监管压力，打通政府服务升级和效能优化的关键节点。  二是成为助推保险业态发展的新引擎。以食品安全责任保险实践为契机，能拓宽责任保险服务领域，探索保险参与公共性项目的新路子，从而激发保险业产业升级潜力，打造产业新增长点，最终提高区域保险密度和保险深度。  三是成为保障区域民生安全的稳定阀。有效弥补商业性投保个人负担较重、承保标的分散、信息不对称等缺陷，最大化覆盖辖区人群，提高基层群众特别是弱势群体的危机应对和自我保护能力。  (二)我国食品安全责任保险发展现状  我国已经推行过一些商业性质的食品安全责任保险，如上海安信农业保险股份有限公司是我国首家推出农产品食用安全保险的保险公司，并与上海农产品中心批发市场经营管理有限公司签订国内首张瘦肉精保单，为上海近三分之一的白条猪肉提供保额达100万元的食用安全保障;美亚财产保险有限公司率先推出我国首个食品污染综合保险，负责赔偿投保企业因食品遭到意外污染而导致的经济损失;长安责任保险股份有限公司于20xx年6月正式推出食品安全责任保险，为从事食品生产、销售或餐饮服务的企业提供风险保障。食品安全责任保险的发展获得政策层面的高度支持。2015年新施行的《食品安全法》通过对监管要求细化、食品安全流程清晰界定等多方面的规范为食品安全责任保险的发展注入了一剂强心剂。新法对食品安全问题高危领域的关注和监管要求的细化推进了食品安全责任保险发展和完善的进程。  二、鄞州区开展食品安全责任保险的必要性和可行性  (一)必要性  改革开放30多年来，鄞州区经济社会发展取得喜人成就，随之引入食品安全责任保险制度，是保险发展匹配经济发展水平、险种设置保障区域群众基本利益、市场手段填补食品安全监管和救济体系短板的必然要求。  1.经济发展水平和产业升级需要完善的保险服务与之配套。作为一个经济快速发展的新城区，鄞州区正处于经济发展的重要关口，全区食品生产的工业化程度越来越高，生产规模越来越大，产品种类越来越多，生产协作越来越广泛。相应领域食品安全责任保险缺位之弊日益明显，保险空白险种的填补也日益迫切。  2.政府承载的食品安全监管压力较重，单一政府监管模式存在管控盲区。据不完全统计，截至20xx年9月底，鄞州区共有食品生产加工企业17849家，其中食品加工企业213家，食品销售企业12180家，餐饮企业5456家。部分生产经营主体存在唯利是图、丧失道德价值规范、违背诚信经商理念、生产加工假冒伪劣食品的行为。面对数量庞大的食品企业，政府的监管压力不容忽视，加上政府主体的监管体系尚不完善、食品的检验标准和检测技术有待提高、风险预测监测水平有限等客观因素局限，区域食品安全风险防范存在一定难度。  3.区域食品安全状况存在提升空间，公众对建立食品安全保障机制的诉求日益强烈。从鄞州区乃至宁波全市范围看，平均每年爆发一到两起食物中毒事件，不仅严重威胁受害者身体健康，且产生较大的社会负面影响，单凭政府手段来处理食品安全事件，时常会存在善后工作进展滞缓、经济补偿覆盖率有限等情况，因此，民众对于建立食品安全保障机制的呼声日益强烈。  (二)可行性  食品安全事故一旦发生，将严重危害涉事群众身心健康，加重社会安定隐患，甚至可能引发群体性事件和社会矛盾。鄞州区在全国率先开展食品安全责任保险不仅具有较大的现实意义，而且从经济、社会发展等方面衡量也具有可行性。  1.具备经济发展的先发优势。撤县设区以来，鄞州区秉承经济发展的良好基础，区域经济强劲增长，实现了从规模领先到质量领跑、省市前列到标兵标杆、经济大区到综合强区的跨越，在2015年中国综合实力百强市辖区中鄞州区位居第四，进行保险创新的可支配财政收入充裕。民间资本呈现出充沛的支撑优势，全区销售额超十亿、超亿元的企业分别为29家、453家，上市公司16家，聚集了一大批宁波的龙头企业，全区人均GDP超过2万美元，居全市首位，并且辖区内有万达商圈、环球城等一批经济增长亮点商圈。  2.具备金融资源的集聚优势。鄞州区具有良好的金融产业基础，新兴金融业态发展初具规模。全区共有各类金融机构91家。在册各类股权投资机构132家，注册资金规模达65亿元，以量化交易为核心，以私募基金、天使投资、科技金融、互联网金融等为特色的新兴金融业态正快速崛起。区域金融业增速表现强劲，产业效益持续发酵，对GDP的拉动作用明显提升。  3.具备保险创新示范区建设的创建良机。鄞州区保险产业发展有序，保险发展态势向好，结合宁波市创建全国保险创新综合示范区的工作契机，鄞州多层次、多领域搭建风险防护网，为实体经济发展提供资金支持和风险保障，取得一定可借鉴经验。如积极发挥政策性农业保险的惠农功能，通过投保门槛、提高保额等方式为更多农户系上安全带，全区政策性农业保险工作连续8年位居浙江省前列。  4.具备政府主动作为的担当优势。鄞州区政府主动作为意识较强，部门间的协同性较好，先后打造了数批民生实事工程。政府高度关注食品安全领域的工作，积极搭建食品安全一网五体系顶层设计战略布局，包括构建区域食品安全一网五体系、食品安全全程治理体系、食品安全保障支撑体系、食品安全信用监管体系、食品安全预警应急体系。  三、鄞州区食品安全责任保险的创新特点  鄞州区食品安全责任保险是全国首份区域性食品安全责任保险，20xx年5月13日起正式进入实施阶段，其探索具有创新实践意义。  (一)创新承保方式，突出普惠性和公益性  作为政府性公共责任保险，保险的覆盖面主要集中在城乡弱势群体。一是从保费支付途径看，全部由鄞州区人民政府以公共财政预算列支的形式向保险公司支付，属于政府购买保险服务民生领域;二是从保险的运营模式看，保险公司通过商业化模式向社会大众输出专业化的风险管控服务，承诺对该项目微利原则、封闭运行、单独建账、独立核算，将每年承保盈余部分均计提风险管理基金，不以盈利为目的，体现了保险经营属性的公益性;三是从保险的保障范围看，受益人群是鄞州区域内的广大城乡居民、中小学校及幼儿园师生、建筑工地工人、养老机构老人、小餐饮消费者等群体，同时还将涵盖责任主体无着落而政府负有救助抚慰义务的受害对象，体现了服务普惠大众的公益性。  (二)创新推动模式，明确渐进的发展方向  鄞州区食品安全责任保险遵循政府推动、市场运作、分步实施、注重服务的原则，创造性地提出任务拆解开展实践。  第一层面，构建公共领域食品安全责任保险服务体系，由鄞州区政府出资300万元人民币向保险公司购买保险服务，覆盖鄞州区境内的农村集体聚餐、中小学校及幼儿园食堂、建筑工地食堂、养老机构食堂、经营面积在150平方米以下的餐饮场所和农贸市场的食品安全责任风险。  第二层面，探索建立健全实施食品安全责任强制保险制度，保险机构会同市场监管部门，对一些极易形成较大安全风险隐患的食品行业进行科学论证和梳理，政府通过立法的形式建立食品安全责任强制保险制度。  第三层面，推动食品安全责任保险在全社会食品安全风险领域实现全覆盖，根据政府推动、市场运行的原则，逐步将服务向区域内所有食品生产加工环节、食品流通环节、餐饮环节延伸和覆盖。通过三个层面的战略推进，最终在鄞州区牢固建立起符合市场经济规律的新型食品安全保障体系。  (三)创新服务理念，建立政企合作机制  为保证食品安全责任保险工作的顺利开展，有关各方都建立起严密的保障机制。保险机构层面，组建宁波市食品安全责任保险共保体 ( 以下简称 共保体)，具体负责事前、事中、事后服务。共保体委员会负责协调解决共保体内部运作中的重大问题，开展大额费用审批管理以及特殊、疑难、通融案件和重大案件的理赔审批工作;政府部门层面，由鄞州区食品安全办公室作为政府牵头部门，组织协调政策落实、危机预警等工作，市及区金融办、宁波保监局等部门协同配合，共同推进鄞州区食品安全责任保险顺利实施。当食品安全危机发生时，鄞州区相关部门立即启动应急机制，为受害人即刻开通个性化的绿色服务通道。  同时，宁波市食品安全责任保险运营服务中心发挥保险机构及第三方服务机构的专业性，为鄞州全区提供食品安全风险评级、监管协助、危机预警、急救宣传、危机反思等一篮子增值服务。  (四)创新理赔机制，发挥财政资金杠杆效应  鄞州区政府出资300万元保费，最大可以累计应对1亿元的食品安全责任保障，发挥四两拨千斤的作用和效果。具体体现在对于保险范围内的食品中毒事件，每次事故赔偿限额400万元，每次事故每人赔偿限额15万元、医疗费用限额3万元。保险事故的认定程序分为一般程序和简易程序。一般程序，对接《鄞州区突发食品安全事故应急预案》，按照食品安全事故的性质、危害程度和涉及范围，即刻启动应急预案，由卫生监督检验机构负责食品安全事故调查处理和相应技术鉴定工作，保险机构理赔处理流程与突发食品安全事故应急预案实现对接;简易程序，中小学校、幼儿园内发生3人(含)以上、其他场所发生5人(含)以上食物中毒症状，受害者在相近时间内或在同一场所中均食用过共同的中毒食物，发病急剧，且临床表现基本相似，并经二级以上(含二级)医院或者保险人指定或认可的医疗机构确诊便可从保险机构获取理赔。累计法律费用限额60万元，每次事故法律费用限额30万元。  四、鄞州区食品安全责任保险实施工作进展及成效  (一)工作进展情况  随着食品安全责任保险的签约，运营中心的组建运行，各项基础工作有条不紊地展开1.备受关注，得到政府和社会各界的肯定。鄞州区成功实施食品安全责任保险，受到媒体关注和社会各界的好评。中共浙江省委书记夏宝龙专门听取宁波食品安全责任保险开展情况专题汇报，浙江省人民政府副省长朱从玖等省市领导莅临运营服务中心视察指导工作，充分肯定了食品安全责任保险宁波模式的重大示范意义，并提出更高的期望。2.基础扎实，建立起全方位的工作机制。  一是健全制度，运营中心自主组建了专家队伍、协管队伍、技术队伍，借助这三支队伍建立起风险查勘制度、防灾防损制度、信用等级评级制度、全方位宣传网络体系、快速理赔机制、危机处理反思机制等一系列服务举措落实的载体和途径;  二是推进网格化管理，建立区域性食品安全信息情报中心，通过网络对全区全部433个农村集体聚餐点、300余个建筑工地食堂、336所中小学校幼儿园学校食堂等逐一进行现场风险监控排查建档，并可通过网络公开查询相关情况;  三是加强宣传，深入农村集体聚餐点等地，印制和发放保险宣传折页，张贴宣传海报，宣传食品安全保险制度，现场评估并填写食品风险监控检查表，通过各类媒体进行全方位宣传，让食品安全责任保险内容进入千家万户。  3.以点带面，实施模式顺利复制周边。2015年7月，宁波市食安办、宁波市市场监管局、宁波市金融办和宁波保监局联合印发《关于开展食品安全责任保险试点工作方案》，旨在推动食品安全责任保险在宁波地区的全覆盖。随后，海曙区、江东区、江北区、镇海区、北仑区、慈溪市等区(市)政府，在鄞州区的基础上推出各地的食品安全责任保险承保方案，其中海曙等区的食品安全责任保险扩面工作已成功落地。  (二)工作成效  食品安全责任保险的开展有效激活了区域内政府、保险机构等多方力量，最大化发挥了保险的社会服务保障和风险管控作用，帮助政府的行政效率和服务水平提高到一个新的高度。  1.政府积极作为，创新社会事务管理手段。鄞州区政府以购买服务的方式，发挥保险的经济补偿功能，运用经济杠杆和市场化机制化解食品安全事件纠纷。一改旧有的食品安全事件责任主体出事、当地政府买单的模式，缓解政府财政负担，有助于完善社会综合治理体系，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。  2.立足长远发展，提升保险发展能级。大力推广食品安全责任保险业务,既推动保险业参与社会风险管理，有效响应宁波保险创新示范区的建设，又帮助保险公司应对传统的业务需求饱和难题，依托政府性责任保险项目，开辟新的领域，继而扩大商业性保险范围。  3.依托双轮驱动，保障区域食品市场安全。构建以政府财政、保险赔付双轮驱动的全新保障模式，政府与商业保险各司其职，优势互补，共同应对风险防范，能切实维护区域食品市场安全，做到风险关口前移，降低食品安全事件的发生频率，改变过去由政府财政单一补助为主的公共食品安全危机救助模式。  4.借助保险介入，强化危机管控水平。对于食品安全事故发生后迫切需要解决的抢救治疗、责任界定、赔偿处理、防范群体