审计论文：浅析政府投资建设项目决策审计.doc

浅析政府投资建设项目决策审计 摘要：政府投资建设项目审计是一项复杂的系统工程，项目的前期决策对工程建设全过程有着重大的影响，本文阐述了政府投资项目决策审计的重要意义，分析了建设项目决策阶段存在的主要问题及产生原因，提出建设项目决策审计应把握的主要环节和内容，针对决策阶段存在的问题提出了几点实施决策审计的建议。 关键词：政府投资 决策审计 审计建议 政府投资建设项目审计是一项复杂的系统工程，牵涉到社会公众、政府相关部门、项目业主、咨询单位、设计单位、施工单位、监理单位等各利益相关群体，既体现了政府宏观政策调控，也与公众生活息息相关。一般来说，政府投资项目从立项到竣工大致可以分为九个阶段，即建议书阶段，可行性研究阶段，初步设计阶段，施工图设计阶段，招标投标阶段，合同签订阶段，项目实施阶段，竣工验收阶段，后评估阶段。狭义的划分将建议书阶段和可行性研究阶段作为决策阶段。因此，项目的决策对工程建设全过程有着重大的影响。一些政府投资建设项目由于不按建设程序办事, 违反法律法规，忽视前期工作, 导致决策失误, 造成严重后果。如何做好政府投资建设项目的前期决策审计工作，是当前审计工作的一项重要课题。到目前为止，对于在决策阶段如何审计仍然是业内一直争论的课题，一定程度上长期困扰审计人员。为此, 本文对政府投资建设项目决策阶段的审计工作进行了简要的分析。 一、开展政府投资项目决策阶段审计的意义 （一）决策审计是进一步完善民主科学决策机制的重要举措 一些地方为了所谓的“政绩工程”、“形象工程”而盲目投资、违规担保，每年都要给国家和集体造成巨大损失，有的地方甚至出现决策连续失误，造成惊人的浪费。产生这种现象的原因主要是当初决策缺乏科学性、可行性和前瞻性，也不排除存在利益驱动等问题，但最根本的一个原因就是决策时专家论证不充分，调查研究不深入，群众意见不采纳。倘若在决策之前，广泛听取公民意见，全面加以论证，严格进行监督，就不至于出现决策上的失误。因此，强化对决策行为的监督问责，将有力地推进民主科学决策机制的建立和完善。 （二）决策审计是充分发挥审计监督职能的重要途径 随着我国经济管理体制改革的不断深化, 各单位、各部门的决策权逐步增大, 发生在决策环节上的问题也随之增加。特别是在耗资巨大的工程建设活动中, 由于在项目建设前期缺乏充分、可靠的调查研究和科学、合理的分析论证, 由决策失误造成的损失浪费极大。因此, 开展建设项目前期决策审计, 是审计部门全面履行审计监督职能, 充分发挥审计监督作用的重要途径。 （三）决策审计是有效提高工程建设投资效益的重要手段 实践证明, 建设项目前期决策对工程建设全局有重大影响。项目立项是否合理, 建设地点和规模是否适当, 设计方案是否最佳, 能否取得预期的效果, 在很大程度上都取决于项目前期决策的水平。因此, 开展建设项目前期决策审计,及时检查监督项目决策的真实性、合法性、科学性、效益性, 并给出合理化审计建议, 可最大限度地避免盲目决策、草率决策行为, 从而减少决策失误, 提高决策水平, 真正从源头上掌握工程项目建设的主动权, 为提高工程建设投资效益打下良好的基础。 二、建设项目决策阶段存在的主要问题及原因 （一）决策阶段存在问题 一是部分政府性投资项目的决策程序还不够到位，可行性研究报告中使用的基础数据不真实，从而导致决策结果失真。二是部分项目是领导项目、人情项目，先决策后论证致使行性研究报告前期决策工作流于形式。三是部分项目决策过程中对投资项目的经济评价分析失误，致使投资效益目标难以实现。四是部分项目概算不够严谨，超概算现象严重，未能起到控制投资作用。审计发现由于概算笼统、不够细化、缺项漏项，致使项目决算严重超概，这不利于建设资金的预算计划安排、拨付使用及项目的建设管理、造价控制。 (二)产生问题的主要原因 审计认为，造成政府性投资项目决策出现以上问题，其主要原因是： 1、决策规则和程序缺失，民主化水平不高。在我国，由于中央集权及计划经济的运作惯性，加上对各级政府政绩考核工作的不完善，政府投资的冲动一直势头不减，在地方和部门利益的驱使下，争取项目、获取财政资金成为政府工作的重头戏，投资决策存在一定的随意性和盲目性，部分政府性投资项目在选择、评估、实施以及资金利用等方面缺乏统一的统筹规划，也没有建立一套科学完善的决策规则和程序，决策咨询和听证制度不健全，决策程序的透明度低。 2、决策的科学化和项目管理的专业化水平低。项目投资效果差，主要问题在于项目前期科学论证不足，由领导拍板决定，为赶进度而仓促上马。有的项目对实际情况考虑不周，设计生产能力过于超前，致使项目建成后生产能力闲置，无法发挥应有的作用；有的项目对市场研究深度不够，市场风险估计不足，实际经营状况不理想；还有的项目为了预测而预测，为上项目而评估，项目论证走过场，前期工作准备不足，在实际建设中，设计变更多，造成工程不必要的损失浪费。 3、投资体制不适应导致项目包袱重、效益差。一些项目的资金来源中政府自筹资金比例低，银行贷款等负债性资金比例高，项目建成后就背上沉重的债务包袱，其主要原因在于：在现行投资体制下，有的政府性投资项目，投资主体比较单一，政府几乎是唯一的投资者，受地方财力的限制，投入的资金量往往有限，特别是一些基础设施项目，政府投入资金过少，建设项目资金缺口较大，建设单位只能通过银行贷款搞建设，一些项目名义上是企业举债，实际上是政府负债，由于这类项目大多数没有收益，即使有收益，投资回收期较长，运营初期一般处于微利甚至亏损经营状态，导致贷款无法按期归还，从而影响了基础设施项目的正常运营。 4、缺乏问责制和制约措施，造成项目违反建设程序、概算不实、投资失控。建设过程中，建设单位、设计、监理单位对项目管理不严、监督不力，其根本原因在于现行规定中缺乏对项目参建各方有力的问责制；同时国家对于违反基本建设程序的行为没有切实可行的制约措施，对权力的制约和监督不力导致权力被滥用、乱用、失控，从而使建设领域存在低水平重复建设、严重损失浪费、资产流失严重、效益低下甚至容易引发腐败等问题，使得项目不走基本建设程序照样开工建设、概算被任意突破而不需承担任何责任，勘察、设计不招投标无人制约，而政府性投资项目问责制和约束机制的不健全，必然导致大着胆子上项目，敞开口子乱花钱的问题。 三、建设项目决策审计应把握的主要环节和内容 目前, 我国建设项目前期决策阶段的程序主要包括编写项目建议书, 上报相关部门审批; 进行可行性研究, 编报可行性研究报告; 项目评估和决策审批。其中, 项目决策程序的合法合规性、决策依据的真实可靠性、决策方法的科学性和决策方案的效益性是当前审计部门应重点把握的几个主要环节和内容。 （一）决策程序的合法合规性 建设项目要取得好的投资效果, 就必须从源头抓起, 搞好前期决策工作。建设项目能否科学决策, 为项目实施打下良好的基础, 严格按程序、制度办事是根本保证。对此, 审计部门应重视的审计内容是项目前期决策程序的合法合规性。审计建设项目前期决策程序的合法合规性, 主要是审计建设项目的立项、可行性研究、项目评估是否符合规定要求, 其主要内容包括调研程序是否合规, 是否按相关规定组织和实施前期调研, 是否建立与项目决策相适应的社情民意反映与吸纳机制; 论证程序是否合规, 是否按规定进行可行性研究, 是否经过严密的技术经济分析和多方案比较论证; 评估程序是否合规, 是否有专业机构或专家参与评估并提出评估报告; 决议程序是否合规, 是否按规定程序组织项目决策, 是否根据可行性研究和项目评估结论作出决议。审计人员在对上述内容实施审计时, 应重点审查决策程序的完整性及审批手续的齐全性,如审查被审计单位在项目决策过程中各种上报文件及其批文是否合法合规、完整齐全。主要包括: 项目建议书、可行性研究报告( 设计任务书) 及其批文。审计人员应熟悉上述文件的编报要求、内容和格式规定, 以及审批机关的审批权限和审批范围, 重点审查有无不论证, 就报批; 或弄虚作假、越权审批等问题。 （二）决策依据的真实可靠性 可行性研究是在项目投资决策前, 对与项目有关的各个方面进行深入、细致的调查研究, 对各种可能的建设方案进行全面、系统的技术经济分析和比较论证, 对项目建成后的成果效益进行科学、合理的预测和评价。在此基础上, 对项目建设的必要性和可行性、技术先进性和适用性、经济合理性和有效性进行综合评价, 从而为项目决策提供可靠依据。可行性研究是项目决策阶段的重要环节, 直接影响项目决策质量。因此, 加大对项目可行性研究的审计力度十分必要审计建设项目决策依据的真实可靠性, 一要审查项目可行性研究过程是否严密扎实, 是否经过实地调查、方案优选和技术经济论证等各个环节, 且前期调研是否充分, 论证过程是否客观; 二要审查可行性研究报告的编制是否合规, 内容是否真实完整、是否达到规定的深度要求。根据国家对建设项目可行性研究的要求, 各部门均制定了有关建设项目可行性研究报告内容与深度的规定, 审计时可将被审计项目的可行性研究报告与之对照, 即可判断报告内容的完整合规性和深度的符合性。必要时, 还可对可行性研究报告中提供的各项技术经济指标进行论证, 从基础数据分析入手, 审查数据来源是否可靠, 参考依据是否合理,计算方法是否正确, 有无虚假分析、隐情不报的现象, 以确保决策依据的真实可靠。 （三）决策方法的科学性 决策方法的科学性主要体现在决策者采用科学的思维方式, 遵循一定的决策程序, 特别是要运用现代决策技术、方法和手段进行决策。注重决策方法的科学性审计, 是促进科学决策, 提高决策水平的有效途径。在着重审查建设项目可行性研究工作, 确定项目决策是否经过调查研究、技术经济分析和多方案比较等严密、充分、科学的决策论证过程的基础上, 审计项目前期决策方法的科学性, 还要注意审查项目决策是否根据项目性质及其他具体情况实行民主决策和专家咨询办法。在项目决策过程中, 收集、听取相关部门和人员的意见是否充分, 对于专业性较强的建设项目, 是否正确运用专业方法、充分发挥专业研究和咨询机构的作用、考虑专家意见, 有无“个人说了算”、盲目决策、草率决策的情况。另外, 决策过程是否建立监督、纠错和责任追究制度, 决策责任是否明确, 有无怕担责任和风险,贻误时机的情况。 （四）决策方案的效益性 建设项目