美国证券执法中的行政法官制度论文.docx

美国证券执法中的行政法官制度论文论文摘要现代资本市场对证券执法提出了统一性专业性独立性高效性权威性的要求美国依托自身实践发展完善了行政法官制度在发挥其专业高效等突出优点的同时秉承制衡救济的宪政司法基本原则从人事任免职权范围程序安排司法审查等方面加以规范约束确保其独立性和公正性关键词行政法官证券执法司法审查美国证监会正文年美国股市崩盘以及随之而来的经济大萧条催生了其年证券法和年证券交易法政府主导型的联邦证券监管体制由此建立证券交易法第条授权成立美国证券交易委员会自成立时起先后尝试过多种不同的组织架构目前的组织机构属于功能性而非法定型内设公司融资部投资管理部市场监管部和执法部等四大运营部门个办公室以及个区域办公室职员总数约名其预算来自于美国国会设立初期拥有的执法权相当有限仅限于通过法院发出的司法禁令和针对被监管对象的行政处理程序从二十世纪七十年代开始积极寻求更多的执法手段诸如任命接管人成立特别董事会委员会没收非法所得免除上市公司有违法行为董事与高管的职务等当然这些措施也大多需要通过法院才能实现年的证券执法救济和小额证券改革法赋予更多的执法权不仅授权通过联邦法院实施罚款及一些特别的救济手段还授权直接对被监管对象处以罚金向违法行为人甚至潜在的违法行为人发出停止禁制令等此外该法还进一步授权在行政程序中采取民事制裁措施而在此之前通过法院行使的执法权与其说是惩处违法行为毋宁说是制止和纠正违法行为安然事件后年萨班斯奥克斯利法进一步拓展了的执法权限授权没收首席执行官和首席会计师非法所得向法院申请冻结令对上市公司的高管和董事实施市场禁入建立公平基金以没收和罚款的收入赔偿受害人等截止目前的执法权力主要包括调查权传唤权账户冻结权搜查权起诉权刑事案件移送权行政处罚权等可实施的行政处罚种类包括签发停止禁制令阻止令撤销从业许可禁止在券商处供职中止许可限制从业人员或机构的行为和业务种类谴责对与证券有关的行业律师业会计师业从业人员进行谴责或取消其在前执业的资格返还违法所得罚款禁止担任公众公司的董事和高级管理人员等一行政法官的法律渊源和功能比较早在年联邦行政程序法颁布之前美国行政程序中就已确立了听证制度并且有了政府官员充当听证审查官主持行政裁决的实践年州际贸易法修正案授权州际贸易委员会可以任命审查官以接受证据年文官事务委员会将听证审查官改称为行政法官表示听证审查官的工作性质基本上和司法官员相同美国国会在年联邦行政程序法修订时通过立法形式对此进行了确认改称听证官为行政法官有关行政法官的法律主要见于联邦行政程序法年文职官员改革法年证券交易法以及的行为规范一行政法官的选拔和任用行政法官的选拔和任用具体是由隶属于国会的行政法官人事管理办公室负责通过公开渠道公布其招聘行政法官的信息申请成为行政法官者必须满足预先设置的一些基本条件预审通过后成立专家小组对申请人的品行进行评价并进行笔试和面试可以从成绩前或者更低比率的申请人员中完全依据自己的独立判断遴选出合适人选充当行政法官联邦行政程序法禁止对行政法官施加控制也不允许其对行政法官进行绩效评估年通过的文职官员改革法重申了联邦行政程序法中禁止对行政法官进行绩效评估的规定将行政法官排除于适用绩效评估的雇员概念之外以维护目前为行政法官提供保护的系统二行政法官的独立性行政法官根据联邦行政程序法的明确规定而具有的权力是一种法定权力不需要另外委任没有法律明文规定时不能剥夺行政法官根据法律所享有的权力但在符合法律规定的范围内可以制定法规规定上述权力行使的方式如的行为规范行政法官虽然是的职员但因其职责需要保持相当的独立性首先他们通过专业水准选任体系任命既要通过竞争性极强的考试还要具有相关领域的实践经验其次他们不接受机构的绩效考核行政法官的分级和薪资水平由行政法官人事管理办公室确定没有发言权再次他们不能被分配从事其他与他们的司法职能无关的工作最后对行政法官进行纪律处分也必须由品行体系维护委员会进行必须有足够理由才能对他们处分或解除职务除非认为行政法官的行为有严重的不适当恶意滥用职权或多次违反司法行为公认的行为标准才可以对行政法官进行处分或解除职务而不能仅仅基于行政法官意见的内容或案件审理行为作出以上处罚三行政法官与司法法官美国联邦行政程序法和后续的修正及相关法律中规定了行政法官不受及其他官员的干预并授予行政法官与司法法官类似的审判权力但这并非意味着它就与司法法官享有完全相同的地位行政法官对案件只有初步裁定权或建议权对案件的最后决定权掌握在手中相反司法法官则有完全的决定权并且奉行法官个人独立原则司法法官的地位受到美国宪法第三条的保障很多甚至任职终身司法法官不仅对民事刑事案件具有广泛的管辖权即便是对行政法官的上诉案件也具有管辖权司法法官具有极高的社会地位名誉和司法权力行政法官只有单行法律规定的保障有任期限制非终身制虽然行政法官的数量超过司法法官而且正在迅速增长但他们的声望尚不如司法法官此外与宪法第三条规定的司法法官不同行政法官没有决定如何进行法律解释的裁量权二行政法官的体制架构和职权范围一行政法官办公室根据联邦行政程序法建立行政法官办公室行政法官办公室由首席行政法官和一定数量的独立的行政法官组成根据联邦行政程序法第节和联邦证券法律有关规定行政法官办公室的主要职责是在由发起的行政处理程序中主持听证和做出初步裁决行政法官的职责主要是主持听证程序和裁决由启动的有关违反证券法的案件当启动一个公开的行政处理程序后它会将案件提交给行政法官办公室行政法官办公室把案件移交给一名行政法官处理行政法官处理一个类似于在联邦法庭中没有陪审团的公开听证像联邦法官一样行政法官有权发出传票决定案件的进展决定接受证据等在听证完结之后行政法官应当做出初步裁定但对该初步裁定可以作出审查掌握最后的决定权二首席行政法官首席行政法官除承担联邦行政程序法下关于行政法官的职责外还承担授权的与其在联邦行政程序法下职责对应的其他职责首席行政法官是行政法官办公室的行政首脑除为维持行政法官的独立性而不得干预行政法官处理行政程序外对行政法官办公室其他事务的正常运作负责因此他实际上扮演着行政法官办公室和之间的联络人角色除另有规定外首席行政法官具有的以下法律授权根据年证券法年证券交易法年公共事业控股公司法年信托契约法年投资公司法和投资顾问法年证券投资者保护法以及行为规范条款在行政法官处理的有关程序中某一行政处理程序启动后决定听证的时间和地点指定行政法官推迟或中止听证或调整听证的开始时间如果需要可以加速或取消该听证批准同意延长提交书面文件的时间限制同意提交的简短文件超过页在被指定主持听证的行政法官无法履行职务时签发要求证人出席和提供证词的传票签发要求当事人在根据任何一方当事人的要求而指定的听证地点提交书面或其他有形证据的传票其他权力如根据年证券交易法以及年投资顾问法对于申请是否作出驳回决定的程序中准予延长作出结论的时间当首席行政法官无法履行职务时根据首席行政法官或的授权行政法官也可以获得授权行使首席行政法官的上述职责三行政法官行政法官主要具有两方面的权力即听证的权力和裁决的权力行政法官的听证权力主要体现在联邦行政程序法第节款的规定而行政法官的裁决权力主要规定在联邦行政程序法第节款和节款根据上述后两款规定行政法官可以作出两种裁定初步裁定和建议性裁定相对于做出的最终裁定而言这两种裁定一般称为预备性裁定行政法官的听证权力根据的行为规范听证由委员会或其指定的听证官主持听证官包括行政法官不构成委员会法定决策人数的数位委员单个委员以及其他经正式授权主持听证会的人员实际上美国的行政裁决都是通过行政法官来进行的委员参加听证的情况很少根据联邦行政程序法第节款及行为规范第条的规定行政法官具有以下的听证权力主持宣誓和誓言根据法律的授权签发传票或者取消废除及更改该传票接受有关联性的证据决定是否接受证据以及要求提交证据行政法官裁定所提供的证明及是否采纳相关证据并不严格适用普通法证据规则记录证言或者授权记录的证言记录证言是指记载法庭以外的证言规范听证的过程以及当事人及其代理律师的行为举行听证前的会议以及行为规范第条规定的其他会议决定程序上的请求和其他类似问题比如根据当事人或行政法官自己提出的动议决定退出听证程序审查要求更正初步裁定中的明显事实认定错误的动议等行政法官的裁决权力在符合联邦行政程序法和其他授权法的范围内可以授予行政法官一定的权力根据年证券交易法第条除非另有命令授权行政法官以下权力在其主持的听证程序中做出初步裁定除非参与听证的所有当事人均放弃该初步裁定并且随后并没有要求行政法官仍须做出初步裁定以及在其他任何程序中要求行政法官去做出该初步裁定根据行为规范第条签发一份暂停限制或终止任何临时制裁的单独命令第条是关于长期命令的初步裁定条款而有关临时命令的定义规定在行为规范第条行政法官在受联邦行政程序法第节管辖的任何程序中要做出初步裁定但根据行为规范第条如果当事人一致弃权并取得行政法官的同意可以不做出初步裁定而且即使存在任何该种弃权或即使在不受第节管辖的程序中也可以命令做出初步裁定行政法官可以自行决定在作出初步裁定前的任何时间对口头辩论进行听审初步裁定应当包括的内容有所发现的事实和结论做出裁定的理由或基础记录中所有相关的重要事实法律或者自由裁量命令处罚救济或者拒绝等等行政法官在听证结束后可以做出的另外一种决定为建议性裁定一般认为建议性裁定和初步裁定的区别是前者只有咨询性质必须被行政机关接受才有效力初步裁定已经发生效力只在当事人不服提出要求或者行政机关主动复审并另做其他决定时才失去效力建议性裁定则一定要由行政机关接受之后才能生效因此行政法官要对自己所选择的裁定形式予以说明初步裁定适用于按常规方式把普遍性规则适用于具体情况的案件为了加快裁决的进程由行政法官作出决定保留做出最后裁决的权利而建议性裁定的适用则更适合于对新领域政策问题的探索具有开拓的性质行政法官对这些问题只是提出建议因而可以用建议性裁定作为探路石来探询特定领域的政策标准三处罚权与司法权之间的衔接一司法禁令传统上不具有对违反证券法行为的直接处罚权而是向联邦法院提起民事诉讼寻求司法禁令司法禁令就是法院禁止或要求从事某种行为的命令不遵守禁令构成对法庭的藐视可处以罚款和监禁从二十世纪六十年代开始利用司法禁令程序逐渐扩展自己的权力它在提起禁令诉讼时向法院提出了附带衡平救济的请求证券法并没有规定这些附带请求但是法院接受了的主张认为不是一个普通的诉讼主体它是执行证券法规维护公共利益的法定监护人因此认定提出附带衡平救济请求属于证券法律对的授权范围第一个支持衡平救济请求的案件是年案该案中法院同意了提出的任命接管人来接管被告资产的诉讼请求另外在内幕交易等重大违法案件中可以申请法院对违法行为人处以民事罚款年证券执法救济和小额证券改革法扩大了申请民事罚款的范围和数额限制二对处罚决定的司法审查通过向法院申请司法禁令或民事罚款程序较为复杂在实践中也常常被法院用来限制的执法权从二十世纪九十年代以来获得了国会越来越多的授权通过自己的行政处理程序直接处罚证券违法行为同时为防止滥用职权法院有权就对证券市场的监管权力尤其是处罚权的行使进行司法审查职权范围内的六部制定法都含有对处罚命令进行司法审查的条款这些条款非常相似但也有细微差别主要差别在于年证券交易法将司法审查的对象限制为行政处理程序中的受害人而其他五部制定法有关条款则规定了针对处罚命令下任何受害人的审查除了这六部制定法外美国法典第编第节还有关于司法审查的规定用来确定对的行动进行审查的范围穷尽所有救济原则美国证券法整体上强调的行政监管先于司法活动采取穷尽所有救济原则因此对于行政法官的裁定相对人必须首先提请复审针对的最终裁决相对人才可以向法院提起诉讼于是尽管管理项下多数制定法都规定可以对任何命令进行司法审查而没有限制但实际上根据联邦行政程序法第节可以进行审查的命令都必须是最终命令同时在最终裁决做出之前任何地区法院或联邦法院均无管辖权禁止完成行政处理程序在穷尽所有救济原则发展的早期即便相对人主张无处罚权也需等做出最终裁定而不能在裁定做出之前在法院提起异议在案中法院认为制定法的这一规定就是要求请求人在寻求司法救济之前先到寻求救济然而实际上对于穷尽所有救济原则的理解联邦最高法院的众多判决并不一致因而只能从司法心理的投机理念中寻找结果是提交法院前有时需要穷尽所有救济有时不需要对此教授总结道当行政机关通过明确的违法行动造成不可弥补的损害或存在该等损害的威胁时可能并不需要穷尽所有救济而当有争议的问题属于行政机关的专业范围且该行政机关能够提供满意的救济时则可能需要穷尽所有救济司法审查的发展法院对最终裁决的司法审查中一般会承认所认可的事实是结论性的只要其有充足的证据支持因此法院一般倾向于认同做出的行政处罚决定联邦最高法院在案中认为当国会授权某个行政机关由其负责选择达到立法政策目标的手段时确定某种救济手段和政策目标之间的关系属于行政职权的范围这是一项基本原则但是之后法院已经越来越倾向于对的裁决进行较为严格的司法审查例如在案中联邦第五巡回法院在遵守证据优势原则的同时要求必须提供足够的理由以证明其永久禁止相对方从事投资咨询业务和投资银行业务的合理性并且必须解释为什么较轻的处罚是不够的第五巡回法院在判决中指出当决定采取最严厉的处罚时它就有责任仔细说明其做出决定的理由和基础包括解释为什么采用较轻的处罚措施是不够的在案中联邦最高法院强调证据是否重要必须考虑记录中哪些内容减损证明效力而不仅仅是强调证据本身要证明行政命令的合理性在案中依据公平平等原则将管理层参与公共事业控股公司法下的重组限定在就制定重组计划期间购买优先股所支付的对价上在对处罚命令进行第一次审查时最高法院认为当力图遵从一般衡平法或普通法原则时则应依据该等基础对其决定进行审查而不应借助于各种法定原则当案件发回重新裁定后者依据法定标准目标及自身经验等做出相同裁定时其在最高法院通过了审查在该案中法院指出行政机关对于其采取行动所依据的基础应当能够提供清楚的说明和足够的理由支持这是行政法一项简单的但却是基本的规则在案中联邦哥伦比亚巡回法院虽然承认在确定合适的处罚手段时享有广泛的权力但还是清楚地表明其不会允许武断的或反复无常的行为法院认为的选择对某个商业企业的未来有着直接影响其可能结束可能是永久性地结束某个企业创业者的职业生涯面对如此重要的任务在做出决定时必须小心谨慎总之法院对的处罚决定做司法审查时一般会比较小心传统上除非的决定没有法律依据或者缺乏事实根据法院不会干涉不过近年来部分法院也越来越倾向于对处罚决定的合理性做出审查四结语因应瞬息万变的资本市场和错综复杂的违法现象美国的证券监管首先经历了由州向联邦的集中化过程之后行政执法的重要地位又被逐步强化其中行政法官以及行政处理程序以其专业高效的突出优点备受青睐与此同时秉承制衡救济的宪政司法基本原则美国又从人事任免职权范围程序安排司法审查等方面对行政法官予以规范约束确保其独立性和公正性发展出一套行之有效的制度我国的证券行政执法也在不断摸索前行中确立了查审分离等基本原则设立了行政处罚委员会等部门但现实的快速发展对证券执法活动的统一性专业性独立性高效性权威性等提出了更高的要求准司法化适度职能分离与重组法院维护执法权威与合理约束相平衡有必要引起更大的重视在这方面与法官参与的法国模式独立审裁机构的香港模式一样美国行政法官制度的理论和实践也值得继续深入的研究以服务于依法高效行政的总体目标保护投资者利益促进资本市场发展注释实质上制定法要求依据行政机关听证会后的记录来确定每一案件的裁决联邦行政程序法在节款中就建议性裁定另有一项普遍性的规定如果作决定的行政机关没有主持接收证据主持听证的职员或没有依本编节规定有资格主持听证的职员应先提出一个建议性的决定马龙美国行政裁决程序基本构成载罗豪才应松年主编行政程序法研究中国政法大学出版社年版第页参见马江河马志刚美国行政执法机制研究载证券市场导报年月号第页参见证券法第条证券交易法第条公共事业控股公司法第条信托契约法第条投资公司法第条投资顾问法第条该节规定制定法规定可以进行审查的行政机关和没有其他充分救济的行政机关最终行动要接受司法审查无法直接接受审查的行政机关初步程序性或中间性行动或裁定在行政机关的最终行动被审查后才可审查关于最终行动的定义参见