论孙中山的行政法律观论文.docx

论孙中山的行政法律观论文论文摘要孙中山的行政法律观在中国行政法文化发展史上具有十分积极的历史意义主要内容包括民政关系论地方自治论与依法行政论其民政关系论主张实行权能分治以权制能处理好民政关系实行真正的民权地方自治论主张在中央与地方的关系上实行地方自治以建立真正的民国主张国家事务应该依法而行政府行为也必须有法律的统一规范官吏行政必须以法律为依据和准绳论文关键词孙中山行政法律观正文孙中山18661925年名文字德明号逸仙广东香山今中山人近代中国民主革命的伟大先行者资产阶级革命派的杰出代表与领袖他的行政法律观在中国行政法文化发展史上具有十分积极的历史意义但时至今日学界对他的行政法律观的研究要么只见树木不见森林要么以制度代替思想本身要么观点多有偏颇都不能全面准确地把握这一问题本文不揣浅陋拟从民政关系论地方自治论和依法行政论等几个方面对孙中山的行政法律观进行重新探讨以期更全面准确地把握这一问题敬请学界师友批评指正一民政关系论孙中山认为代议制政体下政府过于专横人民没有办法来管理不管人民是怎么样攻击怎么样颂扬政府总是不理总是不能发生效力这就是政府滥用权力的表现那么如何解决这一难题呢他主张实行权能分治以权制能处理好民政关系实行真正的民权为此他对政治的含义进行了这样的解释政是众人之事集合众人之事的大力量便叫做政权政权就可以说是民权治是管理众人之事集合管理众人之事的大力量便叫做治权治权就可以说是政府权所以政治之中包含有两个力量一个是政权一个是治权这两个力量一个是管理政府的力量一个是政府自身的力量在这里他将政治权力划分为权和能权也就是他说的政权在民众手里也称为民权而能也就是他说的治权则在政府手中也可称为政府权孙中山认为把国家大权分为政权和治权分别交给人民和政府将权与能分开就可以使人民有权政府有能互相制衡以避免政府滥用权力人民之权包括选举权罢免权创制权与复决权其中选举权和罢免权是指选举和罢免政府官吏的权力创制权和复决权是指创制和否决法律的权力人民有了这四个权才算是充分的民权能够实行这四个权才算是彻底的直接民权从前没有充分民权的时候人民选举了官吏议员之后便不能够再问这种民权是间接民权间接民权就是代议政体用代议士去管理政府人民不能直接去管理政府要人民能够直接管理政府便要人民能够实行这四个民权人民能够实行四个民权才叫做全民政治全民政治是什么意思呢就是用四万万人来做皇帝四万万人要怎么样才可以做皇帝呢就是要有这四个民权来管理国家的大事所以这四个民权就是四个放水制或者是四个接电钮我们有了放水制便可以直接管理自来水有了接电钮便可以直接管理电灯有了四个民权便可以直接管理国家的政治这四个民权又叫做政权就是管理政府的权政府之能包括五权即立法权行政权司法权考试权和监察权对此孙中山于1906年在东京同盟会庆祝民报创刊周年纪念的演讲中曾说兄弟历观各国的宪法有文宪法是美国最好无文宪法是英国最好英是不能学的美是不必学的英的宪法所谓三权分立行政权立法权裁判权各不相统这是从六七百年前由渐而生成了习惯但界限还没有清楚后来法国孟德斯鸠将英国制度作为根本参合自己的理想成为一家之学美国宪法又将孟氏学说作为根本把那三权界限更分得清楚在一百年前算是最完美的了一百二十年以来虽数次修改那大体仍然是未变的但是这百余年间美国文明日日进步土地财产也是增加不已当时的宪法现在已经是不适用的了兄弟的意思将来中华民国的宪法是要创一种新主义叫做五权分立这里的五权除前述的行政权立法权裁判权司法权之外他将中国历史上曾经存在过的考试权与监察权加进来形成了独具特色的五权分立理论目的是创建一个万能的政府我们现在要集合中外的精华防止一切的流弊便要采用外国的行政权立法权司法权加人中国的考试权和监察权连成一个很好的完璧造成一个五权分立的政府像这样的政府才是世界上最完全最良善的政府国家有了这样的纯良政府才可以做到民有民治民享的国家对此孙中山还专门设计了如下一个图来加以说明孙中山还解释说就这个图看在上面的政权就是人民权在下面的治权就是政府权人民要怎么样管理政府就是实行选举权罢免权创制权和复决权政府要怎么样替人民做工夫就是实行行政权立法权司法权考试权和监察权有了这九个权彼此保持平衡民权问题才算是真解决政治才算是有轨道二地方自治论在中央与地方的关系上孙中山主张实行地方自治他在讲演中强调说国家之治原因于地方深望以后对于地方自治之组织力为提倡赞助地方自治之制既日发达则一省之政治遂于此进步推之国家亦然在孙中山看来实行地方自治有助于建立真正的民主政治管理好国家首先地方自治有助于训练人民的政治能力孙中山指出盖国民为一国之主为统治权之所出因此欲民国之巩固必先建其基础基础不必外求当求诸全国国民之心中国民而身受民全民政治是什么意思呢就是用四万万人来做皇帝四万万人要怎么样才可以做皇帝呢就是要有这四个民权来管理国家的大事所以这四个民权就是四个放水制或者是四个接电钮我们有了放水制便可以直接管理自来水有了接电钮便可以直接管理电灯有了四个民权便可以直接管理国家的政治这四个民权又叫做政权就是管理政府的权政府之能包括五权即立法权行政权司法权考试权和监察权对此孙中山于1906年在东京同盟会庆祝民报创刊周年纪念的演讲中曾说兄弟历观各国的宪法有文宪法是美国最好无文宪法是英国最好英是不能学的美是不必学的英的宪法所谓三权分立行政权立法权裁判权各不相统这是从六七百年前由渐而生成了习惯但界限还没有清楚后来法国孟德斯鸠将英国制度作为根本参合自己的理想成为一家之学美国宪法又将孟氏学说作为根本把那三权界限更分得清楚在一百年前算是最完美的了一百二十年以来虽数次修改那大体仍然是未变的但是这百余年间美国文明日日进步土地财产也是增加不已当时的宪法现在已经是不适用的了兄弟的意思将来中华民国的宪法是要创一种新主义叫做五权分立这里的五权除前述的行政权立法权裁判权司法权之外他将中国历史上曾经存在过的考试权与监察权加进来形成了独具特色的五权分立理论目的是创建一个万能的政府我们现在要集合中外的精华防止一切的流弊便要采用外国的行政权立法权司法权加人中国的考试权和监察权连成一个很好的完璧造成一个五权分立的政府像这样的政府才是世界上最完全最良善的政府国家有了这样的纯良政府才可以做到民有民治民享的国家对此孙中山还专门设计了如下一个图来加以说明孙中山还解释说就这个图看在上面的政权就是人民权在下面的治权就是政府权人民要怎么样管理政府就是实行选举权罢免权创制权和复决权政府要怎么样替人民做工夫就是实行行政权立法权司法权考试权和监察权有了这九个权彼此保持平衡民权问题才算是真解决政治才算是有轨道二地方自治论在中央与地方的关系上孙中山主张实行地方自治他在讲演中强调说国家之治原因于地方深望以后对于地方自治之组织力为提倡赞助地方自治之制既日发达则一省之政治遂于此进步推之国家亦然在孙中山看来实行地方自治有助于建立真正的民主政治管理好国家首先地方自治有助于训练人民的政治能力孙中山指出盖国民为一国之主为统治权之所出因此欲民国之巩固必先建其基础基础不必外求当求诸全国国民之心中国民而身受民权之庇护识其为无上光荣则必出死力以卫民权虽有拿破仑在国中亦莫吾毒已他举中国历史上的叔孙通制朝仪为例说然如何而能使国民知民权之为无上光荣乎仆试以历史上之事实喻之昔汉高祖初得天下诸将叫号不宁赖叔孙通制定朝礼乃始识天子之尊严国民者民国之天子也吾济当以叔孙通自任制定一切使国民居于尊严之地位则国民知所爱而视民权如性命矣然其道必自以县为民权之单位始也他还说共和之坚固与否全视乎吾民而不在乎政府与官吏盖共和国与专制国不同专制国是专靠皇帝皇帝贤尚可苟安如不贤则全国蒙祸而共和国则专恃民国使吾民能人人始终负责则共和目的无不可达若吾民不知负责无论政府官吏如何善良真正之共和必不能实现也是知共和国之民应希望自己不应希望政府官吏也11在他看来只有人民懂得管理政事的政治能力会做国家的主人才能实现民主政治才能建成真正的民国但是由于中国的历史文化传统当时中国人民的民主意识与参政议政能力是极端低下的对此孙中山有着十分清醒的认识他指出夫中国人民知识程度之不足固无可隐讳者也且加以数千年专制之毒深中乎人心诚有比于美国之黑奴及外来人民知识尤为低下也12中国四万万之人民由远祖初生以来素为专制君主之奴隶向来多有不识为主人不敢为主人不能为主人者13即使在民国成立以后其能明了了解共和之意义有共和之思想者尚不得谓多其未了解并无此思想者于共和深表反对14如何解决这一问题呢孙中山提出的方案是励行县自治以养成人民参政之习惯15他指出夫以中国数千年专制退化而被征服亡国之民族一旦革命光复而欲成立一共和宪治之国家舍训政一道断无由速达也16我们知道孙中山主张训政的目的之一就是实行地方自治对此他举菲律宾为例说美国之欲扶助菲岛人民以独立也乃先从训政着手以造就其地方自治为基础至今不过二十年而已丕变一半开化之蛮种以成为文明进化之民族今菲岛之地方自治已极发达全岛官吏除总督尚为美人余多为土人所充任不日必能完全独立将来其政治之进步民智之发达当不亚于世界文明之国此即训政之效果也17孙中山认为国民瘁力于地方自治其缮性操心之日已久有以陶冶其成共和国民之资格18一旦全国人民有了自治能力便是全国人民有了民国的国民资格19在此基础上人民有县自治以为凭藉则进而参与国事可以绰绰然有余裕与分子构成团体之学理乃不相违反之如果人民未经县自治训练对于中央及省事务则会茫昧不知津涯所谓选举适为劣绅土豪之求官捷径20因此地方自治是培养人民参政议政等政治能力的根本途径其次地方自治有助于使民主制度的真正建立辛亥革命以来用暴力革命打碎旧的专制制度建立民主制度的观念深入人心但是革命本身并不是民主甚至是与民主对立的孙中山指出革命以民权为目的而其结果不逮所蕲者非必本愿势使然也革命之志在获民权而革命之际必重兵权二者常相抵触者也使其抑兵权欤则脆弱而不足以集事使其抑民权欤则正军政府所优为者宰制一切无所掣肘于军事甚便而民权为所掩抑不可复伸天下大定欲军政府解兵权以让民权不可能之事也21对此当代学者也指出在革命过程中民主是不足道的民主本身意味着和平规则和被统治者的同意它的精神甚至与革命暴力打破规则压制正相反22那么如何实现从革命向民主的过渡建立真正的民主制度呢孙中山给出的方法是制定约法实行地方自治让地方议会监督军政府制约军政府的权力洎乎功成军政府即欲专擅其道无繇而人民又因有地方自治的训练而具备了民主政治的素质一旦根本约法以为宪法民权立宪政体有磐石之安无漂摇之虑矣23他举美国和法国为例说美国革命后国体一成不变长治久安而法国革命后大乱相寻国体五更两帝制而三共和他分析原因说英人素富于自治能力美国未独立以前地方自治已极发达故其立国之后政治蒸蒸日上以其政治之基础全恃地方自治之发达也而法国之国体向为君主专制而其政治向为中央集权无新天地为之地盘无自治为之基础也而当时的中国缺憾之点悉与法同而吾人民之知识政治之能力更远不如法国而予犹欲由革命一跃而几于共和宪政之治者其道何由此予所以创一过渡时期为之补救也在此时期行约法之治以训导人民实行地方自治24如果县县都可以自治中华民国便自然成立如果全国的人民不能自治总是要靠官治中华民国便永远不能成立25他希望通过实行地方自治一方面训练广大民众的民主精神和政治能力一方面打下民国的政治基础最终在中国建立真正的民主制度关于地方自治的具体方式孙中山前期曾主张以省为单位实行地方自治但后来逐渐转为以县为单位实行地方自治关于实行县自治的步骤孙中山在1924年的国民政府建国大纲中有系统的表述他主张在训政时期政府当派曾经训练考试合格之员到各县协助人民筹备自治其程度以全县人口调查清楚全县土地测量完竣全县警卫办理妥善四境纵横之道路修筑成功而其人民曾受四权使用之训练而完毕其国民之义务誓行革命之主义者得选举县官以执行一县之政事得选举议员以议立一县之法律始成为一完全自治之县此后其国民有直接选举官吏之权有直接罢免官吏之权有直接创制法律之权有直接复决法律之权每县地方自治政府成立之后得选举国民代表一员以组织代表会参与中央政事26三依法行政论依法行政原则是孙中山在进行民主革命过程中一贯倡导的他主张国家事务应该依法而行政府行为也必须有法律的统一规范官吏行政必须以法律为依据和准绳早在孙中山在就任南京临时政府大总统之初就表明中华民国建设伊始宜首重法律27这是以孙中山为代表的革命党人在建设新国家过程中所坚持的一个基本方向即中华民国应依法立国依法治国南京临时参议院成立时孙中山亲率内阁成员前往祝贺并致颂词极言立法工作的重要性称参议院所议者国家无穷之基所创者亘古未有之制其得也五族之人受其福其失也五族之人受其祸28此后孙中山在不同场合一再强调治国应以人就法不可以以法就人29官厅为治事之机关职员乃人民之公仆30即使总统也不过国民公仆当守宪法从舆论31官民须一体守法在这种思想指导下他领导的南京临时政府在短短三个月的时间里颁布了大量的行政法规用以规范政府的行政行为为依法行政提供法律依据如公布财政部通则规定财政机关的组织和权限发布造币厂章程统一币制颁布大总统禁烟令大总统令内务部晓示人民一律剪辫文革除封建陋习制定官职试验章程草案文官考试令加强对行政机关的法律管理等对于现实中存在的不依法行政的情况孙中山坚决反对1912年3月南京临时政府内务部次长居正见上海报纸语杂言庞思有以纳于轨物即拟定了暂行报律三章且未经呈孙中山交临时参议院通过即予发布此暂行报律对新闻出版问题作了三项规定一新闻杂志已出版及今后出版者其发行及编辑人姓名须向本部呈明注册或就近地方高级官厅呈明咨部注册否则不准其发行二流言煽惑共和国体有破坏弊害者除停止其出版外其发行人编辑人并坐以应得之罪三调查失实污毁个人名誉者被污毁人得要求其更正要求更正不履行经被污毁人提起诉讼时得酌量科罚32不管此暂行报律三章的内容是否妥当此事本身违反了立法程序是南京临时政府的失误立即引起报界的强烈反对上海报界俱进会及十多家报社联合致电孙中山指责内务部擅定报律侵夺立法权欲袭满清专制之故智钳制舆论报界全体万难承认33孙中山接到此卢后马上令内务部取消该律他指出民国一切法律皆由参议院议决宣布乃为有效该部所布暂行报律既未经参议院议决自无法律效力不得以暂行二字谓可从权办理民国此后应否设置报律及如何订立之处当侯国民议会议决勿遽亟亟可也34同时孙中山复电报界俱进会及各报馆说明民国一切法律须经参议院议决发布乃生效力此次内务部所布暂行报律三章未经参议院决议应作无效35在孙中山的干预下这一风波逐渐平息下来当时上海具有一定影响的各种报纸达十数家政治背景复杂经常对南京临时政府的各项政策及举措加以批评与攻击这批评与攻击有些很不利于南京临时政府的有关工作的展开但在限制舆论还是尊崇法治两者之间孙中山是选择了后者表现了出对以法治国理想信念的执著和革命党人容纳各种不同声音的宏大气魄此后尽管政局不稳长期过着颠沛流离的生活但孙中山却一直十分关注中国行政法制的建设希望行政机关依法行政防止以人为治四余论以上是孙中山的行政法律观中的荤荦大者我们从这些内容可以看出在他的理论中既可以找到中国传统优秀行政法文化的内容又能看到西方近代行政法文化的直接影响他从现实的需要出发取彼之长补己之短古为今用洋为中用他的民政关系论地方自治论和依法行政论等对当时的中国产生了积极而深远的影响但是金无足赤人无完人他的行政法律观也具有历史的和阶级的局限性如他设想通过权能分治以权制能管理模式协调民政关系以防止政府权的滥用达到主权在民的目的尽管这种观点具有十分积极的意义但应该指出的是他的愿望和出发点虽好但并不能真正实现原因就在于他所提倡的行使治权的人是少数的先知先觉的诸葛亮行使政权的人是广大的不知不觉的阿斗这样就会出现治权凌驾于政权之上的局面根本不可能实现真正的主权在民反而有为人治张目的嫌疑南京国民政府的统治者蒋介石正是钻了这一空子借孙中山权能分治之名行独裁统治之实这恐怕是孙中山始料所不及的注释孙中山全集第9卷中华书局1986年版第340页孙中山全集第9卷中华书局1986年版第345页孙中山全集第9卷中华书局1986年版第350351页孙中山全集第1卷中华书局1981年版第329330页孙中山全集第9卷中华书局1986年版第353354页孙中山全集第9卷中华书局1986年版第352页孙中山全集第2卷中华书局1982年版第362页孙中山全集第6卷中华书局1985年版第413页孙中山全集第3卷中华书局1984年版第323324页孙中山全集第3卷中华书局1984年版第324页11孙中山全集第3卷中华书局1984年版第349350页12孙中山全集第6卷中华书局1985年版第209页13孙中山全集第6卷中华书局1985年版第211页14孙中山全集第3卷中华书局1984年版第374页15孙中山集外集上海人民出版社1990年版第38页16孙中山全集第6卷中华书局1985年版第210211页17孙中山全集第6卷中华书局1985年版第210211页18孙中山全集第1卷中华书局1981年版第290页19孙中山全集第6卷中华书局1985年版第326页20孙中山全集第7卷中华书局1985年版第67页21孙中山全集第1卷中华书局1981年版第289页22应克复金太军胡传胜西方民主史中国社会科学出版社1997年版第244页23孙中山全集第1卷中华书局1981年版第290页24孙中山全集第6卷中华书局1985年版第207208页25孙中山全集第8卷中华书局1986年版第324325页26孙中山全集第9卷中华书局1986年版第127128页27孙中山全集第2卷中华书局1982年版第14页28孙中山全集第2卷中华书局1982年版第44页29孙中山全集第4卷中华书局1985年版第444页30孙中山全集第2卷中华书局1982年版第155页31孙中山全集第2卷中华书局1982年版第110页32居正文集华中师范大学出版社1991年版第9394页33上海报界上孙大总统电载1912年3月6日申报34孙中山全集第2卷中华书局1982年版第199页35孙中山全集第2卷中华书局1982年版第191页