财政基建投资效益审计分析评价初探.docx

财政基建投资效益审计分析评价初探关键词效益审计投资分析评价基本建设财政财政基建投资是财政用于新建扩建改建重建固定资产的支出长期以来由于财政基建投资缺乏明确的责任机制和有效的监管手段我国财政基建投资管理中普遍存在预算约束软化项目投资失控盲目建设资源浪费资金运行效率低下等问题据抽样调查九五时期国家投入的基建投资项目中有以上的项目超概算的项目未能达到设计能力有的项目投入运营后处于亏损局面为此按照审计法和预算法的规定结合审计署至年审计工作发展规划的要求国家审计机关要积极开展财政基建投资效益审计分析财政基建投资的经济性有效性和效率性逐步对财政资金管理和使用部门形成独立的外部评价外部监督约束机制以推进财政支出改革提高财政基建投资决策水平减少盲目投资重复建设促进财政资金的配置和运行达到合理高效一财政基建投资效益审计的重点和难点是效益分析评价这里所说的财政基建投资是指国家预算内的全部基本建设支出既包括复式预算中建设性预算的生产性基本建设支出也包括复式预算中经常性预算的非生产性基本建设支出财政基建投资效益是指财政基本建设所耗费的人力物力财力与所取得的经济社会效果之比它反映财政基建投资领域全部投入与产出的关系从不同角度进行考察对财政基建投资效益可进一步从直接效益和间接效益宏观效益和微观效益几个方面进行考察除极少数特殊类型基本建设项目全部由财政投资外绝大多数的基建项目逐渐成为有多个投资主体的混合型投资结构形式因此就具体的基建项目而言本文界定的财政基建投资不仅考察纯国家财政基建投资效益也还包括有国家财政基建投资的混合型基建投资效益财政基建投资效益审计的工作重点是确定投入与产出之间的关系亦即对投资效益进行分析评价但是审计人员对财政基建投资效益要作出客观公正的分析评价还是比较困难的其原因在于一是投资效益和成本有很多是难以用市场价格或货币单位计量的二是效益和成本往往不是直接地体现出来有些效益是无形的三是效益和成本往往具有长期性甚至会影响到下一代或者更长的时间四是不同的项目投资有不同的短期长期效益二财政基建投资效益审计的分析评价原则对财政基建投资效益的审计分析评价审计人员必须依据逻辑的推理和科学的测定应坚持以下基本原则一客观性原则在审计评价财政基建投资效益的过程中必须坚持实事求是客观公正的态度从审计中实际调查和收集的统计资料出发依据客观标准对有关具体的财政基建投资项目进行客观的评价和估算确保评价结果的公平准确二全面性原则由于财政基建投资涉及全社会各阶层的利益对其进行审计评价必须坚持全面性原则因此对财政基建投资效益要进行全面考察包括短期效益和长期效益直接效益和间接效益有形效益和无形效益经济效益和社会效益总量效益和结构效益等等三前后对比和有无对比原则前后对比是将财政基建投资项目实施前与项目完成之后的情况加以对比以确定投资效益审计过程中需要对投资实施前和实施后的相关因素是否发生变化进行对比确定投资目标是否实现及实现的程度有无对比是将财政基建投资项目实际发生的情况与若不投资该项目可能发生的情况进行对比以度量投资的真实效益影响和作用对比中要关注的重点是分清项目作用的影响和项目作用以外的影响四定性描述与定量计算相结合的原则在审计评价过程中有些财政基建投资的执行效果是可以通过某些假设权重和一定参数用一定的计算公式经数量演算得出定量计算的结果来衡量的如经济效益状况有些则不能用定量计算的结果进行衡量如项目实施对生态环境的影响民众的满意程度等只能进行定性描述一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的投资由于投资数额巨大投资时间和运行周期长效益的发挥具有明显的滞后性还有些财政基建投资的直接经济效益不明显但外溢效益即社会和生态效益又比较明显因此单纯使用定量计算或者定性描述对财政基建投资效益进行分析评价都会使评价结果不能全面准确反映投资效果的真实情况影响审计结果的客观公正性因此定性描述与定量计算是财政基建投资效益审计分析评价中不可缺少的两种工具二者的结合是财政基建投资效益审计分析评价应坚持的原则五通用标准与专用标准相结合的原则通用标准是不同行业不同类型财政基建投资资金使用和运行状况共同统一采用的标准用以对不同行业不同类型财政基建投资使用投资效率和实施效果进行整体评价和横向对比分析专用标准则是在通用标准之外设置的针对不同行业不同类型财政基建投资中不同项目特点而制定的标准在审计评价时既要利用通用标准对投资效果进行整体评价和横向对比分析也要根据不同类型不同行业的特点利用专用标准对投资效果进行个别评价和纵向对比分析三财政基建投资效益审计的分析评价内容借鉴西方国家有关公共投资后评价的实践经验我国财政基建投资效益审计分析评价主要应包括以下四个方面的内容一过程评价亦称立项决策评价主要对财政基建投资项目运营情况的分析评价项目决策的合理性具体要对项目建议书可行性研究报告和项目前评价报告的内容以及施工效率工程质量设备方案工艺流程投资执行情况等进行评价过程评价主要采取对比分析法即将项目可行性研究结果与项目实际运营结果相比较以找出变化及其原因二经济效益评价经济效益评价主要是对财政基建投资项目进行盈利能力和清偿能力分析在进行效益评价时其主要方法为定量分析法三社会影响评价主要是对财政基建投资项目在社会经济发展等方面有形无形效益和结果的一种评价重点评价投资项目对所在地区行业经济发展和项目周边自然环境自然资源的影响以及对分配就业参与民族脱贫等社会环境的影响等其评价方法一般采用定性分析法四持续性评价即评价财政基建投资项目完成后项目所规定的目标是否可以继续项目是否可以持续发挥作用等主要包括分析政府政策管理生态环境及外部政治经济环境等其评价方法主要为定性分析法四开展财政基建投资效益审计分析评价需要解决的几个问题一及时明确效益审计的法律地位提升效益审计评价的权威性从理论上来说财政基建投资审计应该围绕着合法性真实性和效益性这个审计目标而展开但受诸多因素的制约我国目前的投资审计的实践活动却一直将审计的重心放在合法性和真实性层面效益性审计的功能没有得到很好的发展其原因除了目前我国合法性和真实性的审计任务仍然十分繁重外还有一个重要原因是没有充分发挥法律对效益审计的指引功能没有把投资效益的审计分析评价结果上升到法律层次美国审计总署效益审计之所以能卓有成效地开展美国审计法第三十一条之规定值得借鉴该条规定审计总署做出的建议对被审计单位无法律约束力但是国会的拨款委员会每年向各单位提供财政拨款时要审查这些单位是否接受了审计总署提出的建议并进行了纠正如果没有接受或纠正就不给拨款因而审计总署的审计建议实际上有很强的约束力这种制约关系使得任何一个被审计单位都不敢对审计机关的意见等闲视之二尽快建立科学规范的财政基建投资效益评价指标标准体系全面客观公正地分析评价财政基建投资的效益需要依据科学合理的评价指标标准评价指标标准体系的科学规范性是财政基建投资效益审计评价的质量保证这是毋庸置疑的事实我国当前在投资效益评价指标标准体系建设方面存在重要缺陷如指标体系不完整评价内容单一等由于这些问题的存在使投资效益审计无法全面推进而仅仅停留在财务效益审计方面缩小了效益审计的范围约束了效益审计的良性发展如何结合我国财政基建投资的特点建立一套合理科学有效的涵括宏观评价综合评价行业评价既有经济效益指标社会效益指标生态环境效益指标又有定量指标和定性指标的评价指标标准体系是搞好财政基建投资效益审计分析评价的前提和基础当然如此庞大的评价指标标准体系的建立和更新任务主要应由国家和地方的宏观经济管理部门行业管理部门来完成审计人员也有责任通过反馈审计信息督促相关部门及早将投资效益评价指标标准体系建立健全起来三逐步开展投资项目的审计信息收集和数据库建设目前我国包括财政基建投资在内的所有财政公共支出的效果评价数据库的建设几乎空白各级审计机关应充分借鉴并吸收国外数据收集处理和分析利用的经验结合现代计算机信息管理技术发展要求主动与财政发改委以及项目建设行业主管部门加强沟通联系逐步开展我国投资项目的审计信息收集和数据库建设工作按照行业或项目类型重点收集大中型财政基建投资项目从立项决策建设实施到生产经营或投入运行等全过程实际发生的各类技术经济指标和数据资料整理建立成数据库四不断加强效益审计队伍建设实施审计队伍的可持续发展战略效益审计对审计人员的专业技能提出了更高的要求基建投资效益审计是效益审计的一个重要分支如前所述对投资效益的分析评价是财政基建投资效益审计的重点与难点是搞好财政基建投资效益审计的关键如果没有一批高素质的专门人才和一支知识结构优化合理的效益审计队伍就不可能对投资效益进行全面客观公正的分析评价因此对于各级审计机关来说一方面要大力培养大批高素质的效益审计专门人才通过各种途径培训结合审计人员的知识结构和自身特点使审计人员不仅具有财务会计经济管理和审计等知识还要系统学习社会学统计学和相关专门工程技术等知识掌握系统论控制论和信息论等现代科学管理方法和分析工具另一方面多渠道引进掌握丰富专门技术知识和先进科学技术方法的人才补充到效益审计工作队伍中来对审计人员来说一方面要充分认识到效益审计是世界各国政府审计发展的必然趋势树立知识化信息化的审计价值导向观念另一方面审计人员必须主动更新审计财务会计组织管理经济管理工程技术和计算机等方面的知识和技术掌握现代审计技术手段不断积累投资效益审计分析评价方面的知识技能和经验每人应该精通和熟练掌握具体审计项目所需的一项或几项技能如统计学社会学环境工程学计算机信息技术处理分析等等主要参考文献康学军侯荣华等中国财政支出效益研究中国计划出版社李巧巧刍议政府绩效审计湖北社会科学出版社李武好韩精诚刘红艺等公共财政框架中的财政监督经济科学出版社栾艳卞永宁政府绩效审计的国际比较黑龙江财会陶瑞芝财政部统计评价司考察报告美国公共投资后评价工作概况与启示徐政旦谢荣朱荣恩唐清亮审计研究前沿上海财经大学出版社张昭立财政支出改革研究经济科学出版社