效益审计的理论分析与目标确定.docx

效益审计的理论分析与目标确定一效益审计的概念界定什么是经济效益简单地讲就是指投入和产出的比例关系投入越少产出越多效益越高考虑到国有企业的效益好坏不能简单地以是否盈利为评价依据由此产生了经济效益概念外延的扩大提出了审计评价中应该坚持微观经济效益与宏观经济效益相结合经济效益与社会效益相结合直接效益与间接效益相结合长期效益与短期效益相结合的原则与此相适应经济效益审计逐渐被效益审计概念所取代这些原则的提出似乎可以使得审计评价非常全面科学但实践中却将效益审计复杂化而效益审计目标更加模糊因此我们有必要对效益的概念作进一步的讨论首先从微观上讲效益应该解释为资源的节约这种节约可以表现在以较小的代价取得同样的投入经济以较少的投入取得较多的产出效率或以同样的产出满足更多的需求效果在国外称之为审计从宏观上讲在一个资源稀缺的社会中国家的政治法律经济制度以及政府行为包括公共资源的取得分配和使用都发挥着社会资源配置的调节作用依据制度经济学的观点制度是影响经济发展的内生变量制度本身也有效率和效益问题政府的效益审计需要更多地运用经济学概念的效益即在社会资源一定稀缺的情况下实现社会财富最大化如果一项制度安排在使一些人福利增加的同时使另外一些人的福利减少但增加的福利超过减少的福利这项制度安排就是有效益的因此政府效益审计的基本目标功能在于通过提供客观专业的审计信息一方面对政府在使用公共资源的经济性和效率性方面发挥监督作用另一方面通过审计信息促进制度政策的改善促进公共资源的优化配置和利用促进各方利益的积极协调与平衡在增加社会财富和国家实力方面真正发挥作用这正是审计的价值所在严格地讲效益与效率在中文是两个不同的概念效益审计概念更多地体现着结果导向的审计思路即审计更多地关注产出而效率更多地关注过程和程序体现的是过程导向前面对效益的解释虽然在理论上有一定依据但是一般审计结果使用者和被审计单位甚至审计人员很容易从狭义上理解效益审计这对效益审计开展有一定的负面作用在国际上更通行的概念是绩效审计在英文的解释中绩效的概念可以指结果也可以指行为事项过程程序能力等方面这样就使得审计的着眼点多样化既可以是结果导向也可以是过程导向还可以是混合导向绩效审计概念中没有限定审计的目标可以是效率效益效果也可以是经济公平还可以是控制或制度的有效性等每个绩效审计的目标根据委托人的要求和具体审计环境确定另外绩效的概念在国内外均已为社会大众和从事管理的理论及实务工作者所理解和接受在管理科学中绩效评价绩效管理已取得丰富的研究成果形成较为成熟的理论与方法体系使用绩效审计概念可以更方便地借鉴这些研究成果有效与社会沟通因此将效益审计与绩效审计概念作为通用概念使用有利于效益审计的深入发展二效益审计的需求分析在审计理论研究中对审计主要是财务报表审计存在与发展的原因进行了较为系统的研究提出了受托责任论代理论信息论保险论等关于审计需求的理论解释并在不同程度上得到了实证检验而对于效益审计需求的专门研究还很少而效益审计的目标确定必须是以审计需求的正确认识为出发点一从历史分析的角度看发达国家绩效审计的需求主要反映在以下几方面政府职能的转变政府公共支出规模的不断扩展伴随政府对经济干预力度的加大政府公共支出的规模不断扩大政府的财政赤字急剧膨胀同时随着经济的发展和人民最低生活水准的提高政府的社会保障的负担也愈来愈重政府公共支出的扩展需要靠增加税收和发行国债来支撑这大大增加了公民和企业的负担社会及公众对政府公共支出提出了更高的期望要求政府能够更有效率地发挥其职能而不能仅仅满足于按照议会批准的预算合法地分配管理和使用公共资源政府在经济性效率性和效果性方面的绩效逐渐成为社会对政府的主要评价内容政府治理理论的发展随着社会经济政治文化的发展人们对政府的观念在逐渐地转变在传统上人们把政府看作是统治的工具但是文明的进步科学的发展社会财富的更加丰富都使得人们对精神方面的需求不断提高民主的意识和要求不断强化政府逐渐被看作是治理的工具政治发展研究中逐渐地形成了新的政府治理理论年罗茨提出治理意味着统治的含义有了变化意味着一种新的政治过程意味着有序统治的条件已经不同于前或是以新的方法来统治社会作为一个善治的政府必须提高效率以最小成本获取最大效益实现公共利益的最大化政府治理理论的发展推动了政府的改革新公共管理运动自世纪年代特别是年代以来迅速发展政府的基本职能被重新界定为提供公共服务接受公众监督增加透明度政府自身开展全面的绩效评价政府管理与市场竞争机制结合以提高效率等等已成为各发达国家各政党争取选民和政府赢得公众信任的必然选择从理论上分析由于政府与直接委托人立法机关以及最终委托人社会公众在利益上既有一致的方面也存在矛盾这种利益矛盾已蕴含了审计存在的必要但这种必要转化成现实需求取决于相应的环境与制度社会公众随着民主意识的增强认识到并提出加强政府的公共责任要求取得政府获取使用和管理公共资源效率和效果方面的信息是政府绩效审计不断发展的社会基础二我国需要开展效益审计的特殊性在我国政府仍具有很强的经济管理职能政府财政支出在国民收入中占有相当大的比重在当前的政府改革中也强调要建设透明度高负责任讲究民主与法治的政府因此存在对效益审计的客观社会需求与此同时我国开展效益审计的需求有其特殊性这种特殊性表现在我国正处于经济发展的转轨时期政府职能的转变有其特殊性即从计划经济的全面干预转变为在市场经济大环境下利用经济杠杆间接地调控在这方面没有现成的模式可以直接套用同时转轨时期许多制度需要改变而制度的变化意味着不同利益群体利益的改变如何调整和建立新的利益平衡关系以保证社会稳定如何进行制度改革以实现资源的优化配置各级政府从观念到方法手段都有一个重新学习不断探索的过程在这一过程中审计特别是绩效审计信息对于政府和社会通过理性博弈实现制度变迁寻求稳定与发展的统一创建和谐社会十分必要我国政府财务合法性审计中遇到了一些特殊问题应该说我国政府财务合法性审计已经取得了突出的成果近年来审计风暴在唤起公众民主意识提高政府责任性要求方面发挥了巨大的作用但是由于体制与制度缺陷很多法律法规本身有许多需要完善的地方致使财务审计中查出的问题愈来愈多屡查屡犯同一单位同样问题反复发生而且愈来愈严重一些人大代表纷纷提出审计应该在健全和完善体制和制度方面给予更多关注发挥更大的作用我国政府改革的基本原则之一是与国际接轨确定我国绩效审计的目标应该从上述对我国开展绩效审计内在需求的基本认识为出发点结合本地区的具体情况分析确定我国各地区经济发展不平衡观念与文化也有一定的差异确定绩效审计目标应该从相关的利益格局审计的经济后果以及重要性等方面研究审计需求结合审计供给的可能性予以确定从总体上讲我国开展绩效审计不能仅着眼于个别事项中资源的节约或浪费应该着眼于制度的完善包括政府在履行其职能中所制订和应遵循的各种制度规章与程序三效益审计假设与可审性分析审计假设从理论上讲是建立审计理论体系的基础和基本要素从实践角度讲是实施审计理解审计结果的前提条件笔者依据莫兹和夏洛夫的经典著作审计理论结构和其他学者的研究成果以审计通过专业客观的评价形成独立控制机制为出发点提出以下效益审计假设一从理论的角度分析审计的服务报告对象在取得相关信息作出相应决策方面承担责任该假设强调审计委托人存在着对效益审计的需求这种需求取决于委托人的责任和利益没有真实的需求审计可能就是一种浪费实践中有些审计项目属于法定项目有些审计项目是由审计组织自行拟定由此产生了审计项目确定目标时必须对特定条件下的需求进行分析的必要审计委托人自身的责任和利益决定了其委托审计的真正动机与需求审计师的专业客观性对效益审计报告使用者十分必要审计师的能力与责任能够保证其专业客观性该假设界定了审计需求的特殊性如果评价活动不具备专业性和客观性审计就不可能存在同样在现实中有些审计委托只是因为暂时缺乏人力而要求审计人员作一些对专业性客观性没有特别要求的项目这些项目从本质上讲没有持续的生命力项目的结论和作用并不能从一般意义上的审计去理解被审计人在资源使用效益方面承担责任包括对资源取得占用使用处置过程中的决策和行为对效益的认定与报告所承担的责任该假设规定了效益审计评价的基本范畴换句话说被审计人不承担责任的领域不在审计评价的范围之内可以设想如果被审计人在资源使用效益方面不需承担任何责任审计就可能无法取得所需的资料审计结果对规范被审计人行为完善被审计人与审计委托人之间的明示或隐含契约关系的价值也难以体现对资源使用效益的认定可以计量资源使用效益高低的评价以被审计人对资源使用效益的认定为基础而这种认定必须是可以计量的在公共资源使用的效果方面如环境的改善或恶化很难用价值的指标计量未建立科学测量系统的也很难用非价值指标反映因此效益审计开展的前提条件是已经具备或者创造条件可以建立相应的计量方法不具备可计量的条件则效益高低就没有办法进行程度的区分因而也就无法进行判断与评价存在公认的资源使用效益的评价标准审计作为一种评价必然要运用一定的标准该假设强调审计评价所依据的标准在审计关系所涉及的各方面利益相关人那里都得到认可公认标准的存在审计结论的认可是审计发挥作用的前提条件与财务合法性和财务报表公允性审计不同效益审计评价标准更具特殊性例如医院的某些设备专为抢救病人生命使用这类设备的使用概率很低按照一般设备的使用率先进水平评价很难得到被审计人的认可效益审计的评价标准通常不像法律法规或会计制度会计准则那样有现成的文件可以对照在许多情况下需要采用一定的程序或办法发现或建立这些标准能够得到认可的内在要求在于它们的科学性和可靠性前面的各项假设中前三项涉及到制度环境的分析后两项涉及审计过程和审计意见形成从一般意义上讲中国存在着对效益审计的需求但是具体项目及审计目标的确定必须要考虑可审性问题从理论分析我们提出上述五方面的条件分析二从实践的角度分析从实践的角度可以从计划和规划两个层次考虑从计划的层次看任何项目效益审计中必须要结合需求与供给状况合理确定审计目标目标的确定一方面应该依据对审计委托人与被审计人之间契约关系的具体内容权力与责任激励与惩罚信息沟通与控制手段等的分析另一方面要研究能否依据目标及分解确定审计评价标准并通过沟通取得各方的共识结合评价标准确定收集审计证据的渠道与方法分析审计证据的可获取性能否从专业与客观的要求出发组织起胜任的审计小组是否能够确定效益审计报告的标准结构和审计证据等方面的业务准则上述任何一方面条件的严重欠缺都会对最终审计质量和效果产生不利影响应该对目标进行调整从规划的层次看效益审计目标的确定重点考虑环境的变化我国政府的效益审计目标确定需要考虑政府政务公开的进程与制度建设政府预算制度的完善政府业绩衡量与报告制度的建立体制改革特别是政治体制改革与国际接轨的状况公众与媒体的成熟程度等等这里的着眼点在于高质量效益审计需求的认识与培养审计目标的确定既以需求存在为基础同时要把促进和培养需求为己任在审计中始终把制度的完善作为重点当然审计目标的确定必须考虑审计的自身建设有人把现行审计领导体制作为开展效益审计的重要障碍限制条件笔者认为从政府公共责任的存在而不是权力分立与制衡是效益审计的理论基础出发审计报告公开的权力及其充分的运用是供给条件的关键所在另外人法技建设方面的相应配合也非常重要目前的审计体制不构成开展效益审计的重大限制总之效益审计实践在正确理念和目标指导下健康发展将积极推动中国的审计事业迅速跻身于世界审计先进之列