中国社会保险体制改革思路与对策建议

中国社会保险体制改革思路与对策建议 在我国现行的社会保障体系中，社会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五个险种。随着我国人口老龄化、城镇化、就业方式多样化的快速发展，社会保险制度建设面临着新的挑战，主要是社会保险覆盖范围窄、统筹城乡社会保险问题越来越紧迫、社会保险基金收支平衡压力增大等。 当前和今后一个时期，社会保险制度的改革刻不容缓，下面分别从社会保险体制包含的主要内容来论述展开。 一、养老保险 我国现行的养老保险制度构成复杂、模式多样，分为城镇职工养老保险和农村养老保险两大类，城镇职工养老保险又分为企业养老保险和机关事业单位退休制度两种，共计有公务员、事业单位、企业、农民工四种养老保障模式。这些养老保障模式费用来源不同、保障程度不一，彼此独立，缺乏衔接，具有明显的“碎片化”特点。“碎片化”的制度设计，无助于体现公平公正，妨碍了不同职业群体之间的人员流动，不能有效发挥养老保险的社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财务困境，革弊图新已呈必然之势。 (一)建立全国统一的基本养老制度。 　　建立全国统一的基本养老制度有助于进一步体现公平公正原则。公平的养老保障制度应该没有身份的差异，无论是国家公务员、事业单位人员，还是企业员工、自由职业者，或是农民工，各人均应承担相同的自缴比例，到期均可以享受平等的社会养老标准。建立统一制度、统一规则的全国“大一统”的基本养老保险制度，推动实现城乡全面覆盖、人人皆有保障、适应社会主义市场经济发展需要的养老保障体系，符合建立和谐社会的政策需求，有助于维护社会稳定，具有重大的战略意义。(二)缩减国家基本养老保险比重。 　　实行全国统一基本养老保险制度，面临的突出困难是基本养老金的标准问题。建立全国统一的基本养老保险制度，把农民工也纳入全国统一的基本养老制度体系，农民工与城镇职工养老金待遇给付的差距似乎更难以平衡。按照原有城镇待遇标准，农民居民养老金收入显然提高，但是来自于农民的缴费收入必然十分有限，制度财务必然是不可持续的;降低原有城镇待遇标准，使得全体参保人员退休的待遇水平在中间取齐，农民工的养老金待遇水平适当提高，城镇居民退休收入却大幅下降。突破这一瓶颈的重要途径是降低基本养老保险比重。缩减国家基本养老保险的水平，加强企业(职业)补充养老保险和个人储蓄性养老保险的作用，尤其是加大企业(职业)补充养老保险的比重和作用，已经成为世界各国养老保险制度改革的共同趋势。 　　我国也需要对养老保险体系进行结构调整，进一步缩减过高的基本养老保险水平，同时赋予企业(职业)补充养老保险以更大的责任。根据我国现实和国际经验，可以将我国基本养老保险待遇的目标替代率由目前企业基本养老保险的58.5%降低为20%，略高于社会救济的水平但能够保障退休职工最低的基本生活，这样就可以大大降低养老保险的门槛，有利于推动广大农民工加入全国统一的养老保险体系，实现城乡全覆盖的社会保障目标;而农民工的加入和养老保险覆盖率的大幅度提高，又有利于解决城镇劳动入口比例下降和老龄化给养老保险制度带来的财务困境。在适当的时候，基本养老的责任可以全部由政府承担，国家给每一个退休的老人发一份吃饭的钱，真正实现“社会统筹国民化”。 (三)大力发展企业补偿养老保险。 　　养老保险制度改革的目的显然不是降低养老金水平，而是调整整个养老保险体系的结构和养老金待遇的结构，将原来基本养老保险制度的部分责任转移出来，由其他形式的养老保险制度来承担。为了弥补统一制度后事业单位和企业职工基本养老保险待遇水平的下降，必须大力发展企业年金作为补充养老保险及个人储蓄性养老保险，尤其是企业年金。 做大企业补充养老保险，一是将缩减基本养老保险后企事业减少的缴费比例增加到“企业补充养老保险”中;二是将基本养老保险的个人账户部分剥离出来，合并到“企业补充养老保险”中，使扩大后的企业补充保险，达到养老金替代率的40%～60%左右。最终形成以基本养老保险为基础、企业补充养老保险为主体、辅之以一定的自愿性个人储蓄养老保险的三支柱养老保险新体系。企业补充养老保险实行完全的个人账户制和累积制，每个人拥有一个社会保障账号，具有便携性，有利于劳动力在不同职业和地区之间合理有序的流动;在待遇给付上，在企事业和个人缴费与未来受益之间建立密切的精算联系，在设定的封顶线之下，较高的费基便可获得较高的退休金，可以体现不同发展水平、不同群体、甚至不同个人之间的收入水平。如此一个各得其所、多缴多得、与个人利益密切相关的企业补充养老制度，可以激发企事业和个人缴费的积极性，对企事业而言，企业补充养老保险也是增强凝聚力的一种手段，有助于提高职工对企事业的归属感，促进企事业提高经济效益。 二、医疗保险 20世纪50年代以来，中国逐步建立了有时代特色的医疗保险体系，并发挥了重大作用。我国的职工医疗保险制度，包括公费医疗和劳保医疗两部分。这项制度实施几十年来，对于保障职工的身体健康、减轻职工的个人和家庭负担、提高全民族的健康水平等起到了积极作用，促进了经济发展，维护了社会的稳定，在我国政治经济和社会生活中曾发挥了重要作用。 但随着改革开放和市场经济的发展，我国医疗保险制度中存在的弊端也日渐暴露出来。主要表现以下几个方面：（1）医疗费用国家和企业包得过多，负担沉重、管理不善、缺乏有效的费用控制机制，造成极大的损失和浪费;（2）医疗保险的覆盖面窄，服务的社会化程度低，部分职工的基本医疗需求得到满足与医疗资源浪费的现象并存，公费医疗和劳保医疗制度不统一。 由于原有的这套医疗保险制度已经不适应市场经济发展的要求，甚至阻碍了体制改革的进一步深化。因此需要建立有中国特色的医疗保险制度，主要包括以下几方面： （一）协调社会经济发展，科学规划，加强医疗保险制度的宏观指导。 医疗保险制度作为一项重要的社会政策，所涉及的社会活动范围非常广泛，成为与各参保人员不可分离、密切相关的社会活动。因此，需要制定一个既符合社会经济发展水平，又能满足人们医疗需求为目标的中、长期医疗保险事业发展规划，以指导社会发展、协调社会、经济发展关系，并使之成为人们社会行为的行动指南。通过医疗保险事业规划，实施为参保者提供与社会经济发展水平相适应的基本医疗保障，努力实现社会经济与医疗保险事业相互协调和可持续发展。在动态中求平衡，在平衡中求发展，在发展中求平衡，使医疗保险制度运行处于良性循环中，促进医疗保险事业不断进步，使更多的社会成员享受到更多的医疗保险所带来的利益。 （二）加快医疗保险的立法步伐，构筑起医疗保险法律保障医疗保险制度。 改革是为了保障全体劳动者的基本医疗需要而由国家强制实施的，具有强制性、互济性、公平性的特点。而现今其相关立法的不健全、滞后，对危及医疗保险基金安全的行为，相关法规条款针对性不强，处罚力度较弱，甚至于执法处罚无据，难以有效地发挥法律处分的强力作用，以达到惩戒警示的目的。为此，建议尽快将医疗保险列入立法计划，加快医疗保险法规立法，从而构筑起一道医疗保险基金安全的法律保障防线，以保证医疗保险制度的运行，是当前医疗保险工作的紧迫任务。（三）加强医疗保险政策动态研究是医疗保险制度改革中科学决策的重要前提。 社会经济的发展、科技的进步与人们健康意识的提高，使人们对医疗的需求不断提高，旧的医疗保险政策只能适应原有的基本医疗需求，不能解决变化了的客观情况，甚至为解决以往的矛盾或问题而引起新的问题。因此，只有加强医疗保险制度过程管理和动态研究，择机调整医疗保险政策，以避免或减少因为医疗保险政策滞后而造成的对医疗保险制度及医疗保险基金的冲击和浪费现象，不断完善医疗保险制度，才能有效地发挥医疗保险政策作用，才能满足日益发展变化的医疗需要，保证医疗保险制度的稳步运行。 （四）开源与节流并举，重在节流。 合理利用医疗保险基金是实施医疗保险可持续发展战略的重要途径。新的《医疗事故处理条例》的出台对医院在医疗安全上的要求更高、更严格，必须认真考虑医疗安全，各种新的医疗技术项目的开展、新的诊疗设备的相继投入、高新医用材料的运用，大大降低了医疗风险。因此，作为医疗提供方均希望通过安全使用高新设备减少医疗纠纷，同时，也能为其带来丰厚的经济效益。但这样做却导致了医疗成本的增加，社会医疗负担的增加，给医疗保险基金支出造成新的压力。随着人口老龄化速度的加快，老年人口所占参保人群结构比例不断攀升。医疗保险基金收入并未与医疗保险基金支出增长同步，面临着医疗保险基金筹集增长困难而医疗需求增长加快的双重压力。这不利于医疗保险制度平稳运行和可持续发展，若不加以及时研究和解决，会不可避免地出现卯粮寅食，使医疗保险变成无源之水，无本之木，最终会使整个医疗保险制度改革功亏一篑，失信于民。因此，就目前而言，既要开源也要节流，开源与节流并举，把节流放在首位，加强医疗费用控制，提高医疗保险基金的使用效率，合理有效地利用医疗保险基金，保证医疗保险可持续发展。 （五）加强引导，引入竞争，合理配置医疗资源，促进社区医疗机构建设。 由于医疗服务市场的特殊性，医疗提供方掌握全部的医疗信息及医疗资源，处于垄断地位，形成卖方市场，从而容易使市场失灵。仅靠市场机制不能解决资源合理配置及合理利用的问题。因此，为保证医疗服务公平竞争，保证参保人员合法利益，政府干预必不可少。就目前来讲，社区医疗机构的建设尤显突出，政府部门应通过宏观管理，搞好卫生资源规划、配置，制定相关扶持社区医疗卫生的政策，鼓励引导各种社会资金参与社区医疗卫生建设，多渠道、多方位地加大社区医疗机构的投入力度，加大培养适应社区医疗卫生需求的通科医生，提高社区医疗机构服务水平，创造良好的社区就医环境，在群众中树立良好的形象。医疗保险管理部门在确定医疗机构的定点上，依据社会平均成本或先进成本制定费用支付标准和规范，依据医疗保险实际情况合理布局，确定为参保人员提供医疗服务所需卫生资源量，打破垄断，引入竞争，扭转被动局面。引导医疗机构通过内部挖潜，降低成本，改善服务，提高经济效益，同时，对符合条件的社会医疗机构给予政策支持，加快定点步伐，并从医疗保险结算政策，标准上适当倾斜，以吸引参保患者就近就医，方便参保病人，降低医疗成本，真正实现“小病在社区、大病在医院”。 三、工伤保险 我国政府于1951年2月颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，从此结束了过去中国没有法定工伤赔偿制度的历史。它的实施，为各个经济发展时期发生的事故伤害和患职业病的职工提供了医疗、收人补偿和抚恤保障，对于保障职工合法权益、安定社会和促进经济发展起了积极作用，成为我国社会保障制度不可缺少的组成部分。然而，我国工伤保险制度毕竟是在计划经济体制下形成和发展起来的，过去40多年中未作过修订，从而存在一些不足或缺陷。特别是进入改革开放时期后，问题就更显突出，主要是在实施范围、管理模式、政策标准及工作程序等方面，难以适应社会发展的新要求。 为服从和服务于我国国民经济由计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变，改革工伤保险制度的指导思想和原则应该是：建立和完善适应社会主义市场经济体制需要的、统一的、普遍适用的、社会化的工伤保险制度，形成合理的生活保障和经济补偿机制、社会化管理机制、促进工伤预防和职业康复机制，保障职工合法权益，及时处理伤亡事故，有利于社会安定、分散风险和减轻企业负担，把工伤事故和职业病危害减少到最低程度。 改革工伤保险制度应实现以下主要目标： （一）扩大覆盖面，保障劳动者基本权利 应当把工伤保险范围扩展到所有企业及其劳动者，使各类企业的劳动者在遭受职业伤害时都依法得到基本生活保障和经济补偿，以维护企业和社会稳定，解除劳动力流动的后顾之忧。 （二)要分散企业工伤风险，由“企业保险”转变为社会保险 按照国际惯例和社会化大生产的要求，由企业负担全部工伤保险费用，建立工伤保险基金，实行社会统筹，形成社会化的工伤保险制度。由社会保险经办机构统一调剂使用基金和进行管理服务，减轻企业工伤保险费用负担和行政事务负担，保证各项工伤待遇按时足额支付，而不受企业兴衰存亡的影响。 （三）工伤保险要与事故预防相结合，并做好职业康复工作 应当充分运用工伤保险的费率杠杆和行政的、经济的惩戒手段，引导和促使企业加强安全卫生管理，防止和减少伤亡事故和职业病的发生。还应当做好医疗康复、职业康复工作，帮助工伤职工恢复生活和劳动功能并从事适合其身体状况的工作。 （四）要根据社会生产力发展水平和各方面承受能力确定合理的工伤保险待遇标准。 建立长期待遇调整机制，使之保障工伤职工和遗属的基本生活需要，适当补偿职工因丧失劳动能力造成的收入损失。为照顾地区间、企业问的经济效益差别，国家在规定基本待遇标准的同时，应倡导企业实行补充性工伤保险或举办群众互助性工伤保险。 （五）工伤保险管理要规范化、法制化 要根据工伤问题情况复杂、技术性强、待遇项目多、容易引起争议纠纷等特点，把工伤界定、评残标准、待遇项目和标准、享受待遇的条件和程序等问题规定得明确、具体，尽量减少操作上的困难。工伤保险的实施可按属地原则，以地级市为基本统筹管理单位，便于因地制宜，迅速处理事故。 中国政府高度重视在经济发展中出现的上述问题，并将解决上述问题列入了政府的重要议程，劳动保障部和其他政府部门，正在采取行动，努力减少生产事故和职业病危害，全面实施工伤保险制度。采取以下主要措施： 　（一）加强高风险行业的工伤预防工作，依照法规，强制企业为职工（包括农民工）参加工伤保险。劳动和社会保障部已明确将各类矿山、建筑业作为工伤保险工作的重点，制订了工作计划。计划特别重视农民工参加工伤保险的问题，针对农民工流动性强等特点，就农民工受到事故伤害或患职业病后的工伤认定、劳动能力鉴定以及待遇支付方式等做出了专门规定。同时，将进一步完善高风险行业的工伤预防法规和政策。 （二）劳动和社会保障部正在积极研究灵活就业人员的工伤保险问题，适时出台相关的政策。 （三）采取综合措施遏止职业病发病的增长。首先是完善法律法规。近几年，中国先后颁布实施了《职业病防治法》、《建设项目职业病危害分类管理办法》、《职业病报告办法》等，并于2002年调整发布了新的《职业病目录》。新目录包括了115种职业病，较1987年的旧目录增加了16种；其次注重前期预防，建立了对建设项目职业病危害因素的预评价；第三，加强在劳动过程中的防护。在企业建立职业危害的检测制度和劳动者健康检查制度；有关部门和机构建立了报警和应急救援制度；工伤保险对已确诊的职业病人实行免费的治疗、康复和定期检查，并支付伤残津贴和护理费用。通过采取上述措施，职业病增长的趋势将得以扭转。 （四）加强工伤预防的培训教育工作。积极开展对职工的安全生产和职业健康知识培训；加强工伤事故统计信息建设，强化工伤事故与职业病情况的统计分析；进一步完善工伤保险相关立法，加强企业的安全生产责任，改善劳动条件；加强执法监督工作。 四、失业保险 目前，失业问题已经成为世界各国所面临的一项重要的社会和经济问题。我国的失业保险存在以下问题： (一)失业保险覆盖面较窄，未能发挥出最大的社会效果 　　 失业保险本身是社会保障的一个重要分支，其保障对象应尽可能包括所有未获得劳动机会、需要提供保障的人员。世界各国在失业保险制度规定中为保障公民权益、促进就业，都做了尽可能广的失业保险范围规定。但根据我国在《失业保险条例》第二条中规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”由此可知我国失业保险的范围并没有覆盖城镇所有的失业者，如城镇未就业的大中专毕业生和原灵活就业的失业人员等。 　(二)保险资金筹措渠道少，保险资金严重不足，远未达到应有的保障效果 　　 根据我国的《失业保险条例》第6条和第21条的规定，现行的失业保险制度是企业和个人缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。但中小型企业由于资金短缺、运营困难或投资运作时间短等原因，怠于缴纳失业保险费；运营效益好的大企业也抱着这是“劫富济贫”的心理不积极主动的帮员工缴纳失业保险费；因受宣传力度不够、失业保险优势不明显等因素的影响，有些劳动者只好权衡利弊，先顾及眼前利益，不愿为将来不确定的风险投资买单。社会保险的普遍性不仅要求覆盖面大，而且要求资金来源渠道多。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的，再加上一些地方基金监督机制不健全，导致一些地方失业保险基金管理不善，出现挪用失业保险基金等严重问题。 (三)失业保险制度不够完善，难以确保失业保险的有效实施 　　与西方发达的资本主义国家相比，虽然近年来我国在资金管理上逐渐走向规范，但目前我国失业保险方面的法律和规定主要还只是由劳动和社会保障部等相关部委制定，所依据的多是行政规章，且很大一部分为意见、通知等，使得失业保险的立法制度不健全，立法层次低，难以确保失业保险的有效实施。我国失业保险目前还面临着“隐性就业”识别难、有条例也难操作、开轿车领取失业保险金、大学生“毕业就是失业”成为新的知识型失业群体而得不到失业保险待遇、灵活就业人员无法参保以及农民工难以切实享受失业保险待遇等各种难题，这些难题已成为我国失业保险制度完善的绊脚石。 (四)失业保险制度中一些规定难于把握，使实际操作比较困难 　　我国《失业保险条例》第十七条规定，失业人员失业前所在单位和本人按规定累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长24个月。但失业保险金的领取期限及再次失业人员缴费年限的计算问题在实践操作中还存在许多症结，如是否会出现符合规定领取24个月缴费期限的人员早已重新就业，但是欺瞒不报连续领取24个月失业保险金的情况?或者滋生失业者在可以领取失业保险金的这24个月内故意不去找工作的“养懒汉”现象?笔者认为这也是造成失业保险基金筹措困难，单位和个人缴费积极性不高的原因之一。 　　针对我国现阶段失业保险制度存在的问题，借鉴国外的成功经验，并结合我国的实际情况提出以下几点建议： 　(一)切实加强失业保险的法制建设 　　我国《失业保险条例》颁布至今，在保障人民安居乐业、社会安定和谐、经济平稳较快发展等方面功不可没，但随着社会不断进步和经济结构深度调整，必须更新失业保险制度的建制理念，更好地完善和落实好促进就业、保障生活的失业保险制度。为此要做到在保障生活方面，使参加失业保险并符合享受条件的人员在失业后尽快办理失业登记，享受失业保险待遇；在预防失业方面，使依法参保缴费的人员及其工作单位拥有高涨的缴费热情，积极配合相关部门做好失业保险基金筹集工作；在促进就业方面，使正在领取失业保险金的人员便利有效地参与就业培训，在较短时期内实现再就业。同时，《失业保险法》也应该在现有基础上扩大失业保险的覆盖范围；提高失业保险金的统筹层次；制定突发性大规模失业的应急预案；鼓励自主创业和自谋职业并给予税费减免、社保补贴、小额贷款等优惠政策的支持。 　(二)认真做好失业保险基金监管和失业动态监测 　　事关失业者生计的失业保险基金必须在使用上做到恰到好处，把好钢用在刀刃上。做好失业保险基金的监管，一方面，要完善失业保险基金的收支规章制度，切实加强失业保险基金的日常监管，强化内部控制，严格支出使用程序，确保基金绝对安全；另一方面，失业保险基金管理部门必须如实做好基金使用账单，定期向社