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中国公物立法初探论文论文摘要公物法可以归入行政组织法给付行政法经济行政法环境法行政行为法或者公共设施法不得违背公物命名目的平等对待利益衡量以及保障利用人合法权益是其不可缺少的基本原则基于我国国情我国有必要制定公物管理法通则其内容应当围绕公物公共用途的保护结合公物管理行为的特点重点规范公物管理行为论文关键词公物公物管理法通则基本原则公共用途正文我国公物立法目前采取的是分散多级立法的模式并且仅仅在公路航道等少数领域制定了相关的规范如公路法水法航道管理条例等现行公物立法普遍存在的问题是围绕公物公共用途保护而确立的一般规则没有得到体现使用人和公物附近居民应当享有的权利缺乏系统规定且严重缺乏防止公物管理权力滥用的条款由于缺少整体的思路来规范我国公物的设置利用与管理行为致使公物使用致害事故频发公物使用商业化地方化贵族化的现象严重公物在实际生活中并没有能有效发挥其保障公民基本权利的积极作用因此尽快制定我国公物管理法通则就显得非常的迫切为了推进我国公物立法的进程本文首先对我国公物管理法的地位基本原则进行探讨然后结合笔者主持的国家社科基金课题公物法研究的成果对我国公物立法的模式进行了探讨以供广大读者讨论一公物管理法的地位公物管理法所调整的是行政主体在设置与管理公物以及公民利用公物的过程中所形成的各种社会关系这种社会关系受到公物管理法调整的结果即为公物管理法律关系该法律关系的客体是公物主要包括公众用公物公营造物公物和行政财产其主体包括行政主体和利用人以及受公物运营影响的利害关系人如公物的私法所有权人与公物毗邻的不动产所有人公物附近居民等关于公物管理法在行政法上的地位理论上可以从不同的角度来观察一是行政组织法公物尤其是行政财产是行政主体达成行政目的所不可缺少的物质手段因而与作为人的手段的公务员相对应理所当然应为行政组织法的重要一环其地位与公务员法相当二是给付行政法给付行政是指通过公共设施公共企业等进行的社会经济文化性服务的提供通过社会保障公共扶助等进行的生活保护保障以及资金的交付助成等即通过授益性活动积极地提高增进国民福利的公行政活动而通过公众用公物公共设施公共企业等的设置和经营来给公众提供日常的公共服务则为给付行政的重要内容因此就有关调整公众用公物和公共设施中的公物之设置利用与管理关系的法律而言公物法属于给付行政法三是经济行政法公路航道机场铁路网等公物的建设与修缮本身意味着全国性区域性或地方性的经济基础设施的开发是农业经济向工业经济转化的一个必要条件不仅公众可以通过对公物的利用而获得经济利益而且公物附近不动产价值也将因此增加或减少再者人工公物的设置是通过公共工程建设或者政府采购活动完成的在本身耗费国家大量财政资金的同时也使建筑商或者供应厂商获得了可观的经济利益从而成为政府对市场经济进行宏观调控的重要手段政府如果不能平等对待所有的市场主体就必然破坏市场的公平竞争秩序因此可以将公物管理法纳入经济行政法的范畴四是环境法由于公物的存在及其利用对公物周围的环境产生负面影响包括制造噪音大气污染与水污染等因而有必要将对环境的考虑作为公物管理的重要一环来考虑同时为更好地解决公物与环境的问题还应将公物法作为环境法的一环来论述对于人类长期构筑起来的社会性环境即像道路港湾和桥梁之类生活必不可缺的要素或者人类在历史上构筑起来的文化遗产等作为能够广泛地丰富人类生活的资源也是有价值的在如此之意义上它们也应包含于这个环境之中事实上我国的水法自然保护区条例江苏省湖泊保护条例等法律法规本身就是环境法的一部分因此就有关公众用公物的立法而言将其放入环境法的范畴也是合适的五是行政行为法公物已经成为保障所有公民基本人权提高所有公民基本生活水平维护社会公平所不可或缺的重要物质基础公民要具体行使宪法确认的基本权利和自由如言论自由人身自由游行与示威自由受教育权等都离不开对公众用公物的利用如对博物馆的利用是对公民进行文化活动自由的保障与此相对应公物管理者的职责就在于保护公物命名所确立的公共用途不受侵犯并对使用者使用公物的活动进行管理正是从人权保障的角度出发公物法的重点就应当是如何围绕公物公共用途的保护规范和控制公物管理者的行为以确保使用者能够自由免费或低费和平等利用公物因此公物管理法可归入行政行为法的范畴六是公共设施法公共设施在德国是指公共机构例如学校医院博物馆等公营造物和公物包括免费供公众使用的公众用物和为确定目的而供使用的行政财产的总称而在日本公共设施则主要是为了取代传统的公营造物而出现的概念不仅包括公众用公物也包括公营造物以及狭义的公企业在我国台湾地区也有将公物法放入公共设施法中加以研究者认为公共设施法包括公物法公营造物法公企业法和公用负担法因此我们也可以将公物法纳入公共设施法的范畴二公物管理法的基本原则任何一部法律的制定都要确立其基本原则以便为该法的执行解释与适用提供一个基本的指导思想弥补该法的漏洞与不足除了行政法的一般原则外公物管理法的基本原则至少应包括以下几个1不得违背公物命名目的的原则不管是何种类型的公物其特定目的都是通过行政主体的命名行为确定的这种命名行为既确定了公物的公共用途也明确了公物管理权力的权限范围以及私法所有权人的剩余财产权的界限不仅公物管理机关实施的行为不得损害公物命名所确立的公共目的的实现不能妨碍使用者进行符合公物目的的使用而且公物利用人不得采取任何损害公物本来目的的利用措施以及作为公物的私法财产权人只能在不损害公物公共用途的范围内行使其对公物的剩余财产权2平等对待原则将某种财产设定为公物就是为了实现社会的公平和正义确保公众对该项财产的利用不因公民的自然特征或者社会特征而有所区别或受到限制如果有使用者被限制对公物加以利用或者不能从中得到好处其基本权利和自由的实现就将面临严重的障碍例如公物收费一旦过高穷人就可能无法对公物加以利用其实质就是对穷人实行变相的歧视从而使得道路公园公立学校等公共设施变成只有有钱人才能利用的特权人的设施穷人或弱势人群的受教育权等基本权利就将成为空中楼阁因此许多国家都确立了公物使用上的平等原则例如日本地方自治法第244条规定普通公共地方团体只要没有正当的理由不得拒绝居民利用公共设施普通地方公共团体就居民利用公共设施一事不得采取不当的歧视性措施同理为保障公民基本权利的实现维护市场主体之间的公平竞争我国也应确立公物使用上的平等对待原则3利益衡量原则狭义的利益衡量原则指的是比例原则包括适当性必要性和均衡性三个子原则该原则作为行政法的基本原则同样适用于公物的设置与管理领域不仅公物管理机关为维护公共利益确保公物目的的实现而采取限制利用人的权利和自由的措施必须遵守这一原则而且公物设置机关在决定是否用纳税人的钱来设置公物以及设置怎样的公物采取怎样的设置方式与程序时也必须遵守这一原则必须权衡所追求的目的确实能够带来的利益以及所花费的成本之间是否相称广义的利益衡量原则是指公物管理机关在作出任何一项决定前必须合理权衡各种相互冲突的利益和矛盾要求在设置管理和废止公物的过程中必须全面考虑方方面面的影响并对相互冲突的利益按照量广质高标准进行公正合理的权衡例如行政机关在决定是否在城市道路两侧设置停车泊位时就面临公共交通的安全畅通与机动车停车需要之间的冲突城市道路建设主管部门城市道路交通主管部门等部门之间的利益冲突机动车静止交通出行者与自行车行人出行者之间的利益冲突机动车流动交通与静止交通出行者之间的利益冲突政府有关部门的利益与路外收费停车场经营者的利益之间的冲突等对于这种多元利益冲突单纯运用比例原则已经无法解决相反必须运用利益衡量方法作出一个使得各方的利益得以协调和兼顾的决定或者在利益无法协调时根据量广质高标准作出相应的衡量决定4保障利用人合法权益的原则这一原则是宪法的基本人权保障原则在公物法中的具体体现由于公物是公民基本权利和自由得以实现的物质保障因此不仅应当在公物法上确认每个利用人对公物应当享有的权利以防止行政机关滥用公物管理权而且必须在制度建设上严格控制公物设置所需要的费用确保公物的质量保障公众对公物设置过程的参与应严格控制公物收费的范围标准及其用途明确利用许可的存在范围条件和标准完善有关公物利用的许可程序明确公物管理者的法律责任加强对公物管理机关的监督力度三我国公物立法模式之选择公物立法的法体模式主要有以下几种一是统一法典模式二是类型化单行法模式三是完全未类型化的单行法模式四是单行法与判例法相结合模式第一种模式是指全国制定所有公物均统一适用的法典如制定公物管理法通则在统一法典模式下并不排除单行法律法规可以根据管理不同公物的具体情况制定具体规定的必要性第二种模式是全国并未制定出所有公物均统一适用的法典但是针对不同类型的公物制定出了相对统一的单行法例如公路法就是对所有类型的公路均适用的法律按照这样一种立法模式我国就应相应制定湖泊管理法河流管理法海洋管理法公园管理法等对同一类型公物均适用的法律法规第三种模式是根本不制定适用于所有公物的公物管理法通则有关公物的管理完全通过有关没有类型化的单行法律法规规章来规范如青海湖管理条例中山陵公园管理条例按照这样的立法模式我国就必须花费巨大的立法成本方能制定出依法管理公物所需要的成千上万的单行法律法规或规章第四种模式是指全国没有制定出所有公物均适用的公物管理法通则但却结合各类公物不同的功用与特点制定出了有关公物管理的单行法律法规等只不过由于这些单行法不可能预见到公物管理领域发生的所有问题因此还需要借助行政法院的判例来规范公物管理行为以弥补成文法之不足这种模式主要为法国德国目前所采用鉴于我国目前并不具备建立判例制度的条件而第三种模式又要花费过大的立法成本因此第三种模式和第四种模式并不符合我国的国情从我国的实际情况看我国需要结合第一种模式和第二种模式作为我国公物立法模式一方面必须根据公物管理法的基本原则制定出统一的公物管理法通则并围绕公物公共用途的保护结合公物管理行为的特点重点规范公物管理行为从而为各个领域的公物管理提供基本的规则和准绳另一方面需要在对公物进行科学分类的基础上对不同类型的公物进行立法如合并公路法铁路法以及航道管理条例制定出统一的道路管理法注释日成田赖民荒秀南博方等编现代行政法有斐阁双书1982年版第251252页转引自杨建顺日本行政法通论中国法制出版社1998年版第329页NaritaArahideMinamietcModernAdministrativeLawMTokyoYuhikaku2512521982SeeYangJianshunAdministrativeLawinJapanMBeijingChinaLegalPublishingHouse3291998日盐野宏行政法杨建顺译法律出版社1999年版第766767页SionohirosiAdministrativeLawMTranslatedbyYangJianshunBeijingLawPress7667671999日大须贺明编生存权文献选集日本宪法第7卷三省堂1977年版第205页OsugaAkiraTheRightofExistenceCTokyoSansendo2051977王名扬法国行政法中国政法大学出版社1988年版第343页WangMingyangAdministrativeLawinFranceMBeijingChinaUniversityofPoliticScienceandLawPress3431988德平特纳德国普通行政法朱林译中国政法大学出版社1999年版第164页PintnerCommonAdministrativeLawinGermanMTranslatedbyZhuLinBeijingChinaUniversityofPoliticScienceandLawPress1641999翁岳生主编行政法中国法制出版社2002年版第470页WengYueshengAdministrativeLawMBeijingChinaLegalPublishingHouse4702002量的最广是指受益人的人数最多尽可能使最大多数人均沾利益质的最高则是针对受益人强度而定即凡是与人类生存愈有密切关联的要素就越具有质的最高之性质转引自马纬中应予衡量原则之研究以行政计划为中心载城仲模主编行政法之一般法律原则二三民书局股份有限公司1997年版第509页ampnbsp