国家治理与审计建议优化研究.docx

国家治理与审计建议优化研究当前我国正在全面推进改革坚持依法治国完善国家治理国家审计以其专业性及时性等优势成为国家治理的重要工具世界审计组织大会于年月日通过的北京宣言最高审计机关促进良治为各国审计机关参与治理提供了指引在参与国家治理的过程中审计建议以其协调性广泛性等优点成为审计治理的主要手段之一其质量体现着审计的法治化水平和参与治理能力审计建议是指审计机关为实现审计目标根据审计情况及有关标准针对审计中所发现的问题或隐患依法向审计对象及有关单位提出指正性建设性意见的行为根据审计免疫系统理论审计机关不仅要查出问题纠正问题更要化解矛盾于未然预防风险于事前审计建议不仅针对财政收支的真实性合法性等提出指正性意见而且针对效益性风险性提出建设性意见从而对风险免疫辅助决策发挥重要作用根据年度审计署绩效报告年仅审计署就提出审计建议条推动被审计单位制定整改措施项促进被审计单位建立健全制度项但是协调性伴随着随意性与公正缺失广泛性显示着干预性与空洞泛化对审计建议的批评也多源于此作为规范审计建议行为的机制应当在审计建议的协调性与随意性广泛性与干预性之间找到一个平衡使审计建议成为促使被审计单位消减违规行为服务于审计成果利用者的柔性手段本文对审计建议规范路径与模式选择进行研究目的是构建一套规范化的建议范式确保审计建议可预期建议对象的合法权益得到保障也为我国规范非强制性行政行为积累经验一审计建议的问题发现纵观各国审计法规出于不同的目的均授予了审计机关建议权我国也不例外审计法实施条例第十七条规定审计结果报告应当包括改进本级预算执行和其他财政收支管理工作的建议审计署印发的审计报告审计调查报告格式中也都将审计建议作为独立部分列出但由于审计建议的灵活性与广泛性目前我国尚无对审计建议的规范性规定同时笔者发现审计建议存在以下问题建议的目标模糊主要表现有一是审计建议与审计实施方案中所确定的审计目标之间的关联度不大建议的目标不明确二是审计建议与审计所发现的问题相关度不高审计建议缺乏具体的事实依据三是审计建议的对象不明即向谁提建议希望谁实施建议不明确建议的内容宽泛一是缺乏深度调查发现部分审计建议仅针对审计所查出的具体问题缺乏深度分析所提建议治标难治本二是缺乏可操作性所提建议没有针对审计对象的特殊需要及其客观情况被建议的单位不知如何落实审计建议或落实审计建议的成本较高建议的程序不足根据行政程序理论和有关规定行政指导程序应包括协商程序解释程序评估程序和利益诱导程序以此梳理我国的审计建议程序我国的审计建议规制存在严重不足的问题一是建议的过程缺乏协商程序审计机关未与建议对象沟通听取其意见和想法二是建议的内容缺乏利益诱导被建议的单位看不见落实建议的可得利益基本上是审计机关在唱独角戏三是建议所涉文件缺乏解释程序例如没有向建议对象就建议的理由进行充分说明四是缺乏建议的评估程序对建议的过程监督不力对建议的质量缺乏评估另外审计机关不能强制要求被建议单位执行审计建议建议采纳率不高就在情理之中了二审计建议的规范路径审计建议不是一份静止的审计业务文书而是审计机关与审计对象互动的过程因此在规范审计建议的过程中可以从审计机关建议对象和建议内容入手对审计建议行为进行规范使审计建议权既有所作为又不能乱作为从审计机关入手重视建议的提出过程一是关注审计建议的目标取向每个审计项目均有自己的审计目标审计机关通过现场审计发现被审计单位目标与审计目标之间的差距争取搭起二者之间的桥梁在实现审计目标的基础上提出有利于实现被审计单位目标的建议如果所发现的问题具有一定的普遍性则应研究出具有普适性的建议二是构建审计建议的协商机制审计机关可以通过举行座谈会意见听取会等方式听取被审计单位对问题隐患的看法通过对解决方案的利弊分析提出最能代表审计机关专业水平和信息优势的审计建议三是强化审计建议的说理程序由于审计建议不具有法律强制性审计机关应尽量利用人的理性对建议的目的事实依据规范依据等进行充分说明争取得到建议对象的信任使他们相信能在采纳审计建议之后获益从而自愿接受建议从建议对象入手重视建议的选择和落实审计建议作为一种服务于双重目的的行为既要能有利于实现审计目标又要能增加建议对象合法利益审计机关在借助建议对象实现审计目标之际必须认可建议对象的私利同时研究其配合义务一方面应尊重建议对象的权利尊重建议对象的知情权及时将审计建议的目的思路和方案向他们公开尊重建议对象的选择权诱导建议对象从各种方案中选出风险较小最有利于实现审计目标的方案另一方面应研究建议对象的配合义务从政府出台的审计建议执行规定看审计建议也具有一定的强制性或者说建议对象有最低限度义务既有不作为性的容忍义务如接受审计调查并如实提供信息不得妨碍或阻碍审计建议的执行也有适当配合的作为义务如积极参与建议过程承担与收益相匹配的风险如果建议对象没有尽到最低限度义务就应承担一定的责任只有通过对权利与义务两方面的研究使建议对象在权利与义务方面保持适当的平衡才能使审计机关积极建议建议对象自愿配合实施审计建议消除审计机关与建议对象之间的隔阂帮助建议对象做正确的事和正确地做事从建议的内容入手重视诱导利益的设置从组织行为角度看单位的利益决定着单位的行为因此审计机关应重视建议中的诱导利益设置并且加强对风险补偿机制的研究将审计建议的实施风险内置于诱导利益中根据管理理论最佳的管理途径取决于任务的性质所创造的价值周边条件背景因素等审计建议也是如此最佳的建议途径是使审计目标与建议对象的工作目标之间的交集尽可能大确保建议实施收益大于其实施成本促使实施条件成熟当建议对象明白采纳审计建议能给自己带来哪些预期收益包括政治的经济的物质层面的精神层面的预期利益的增加防止合法利益的不当减少时就会大大提高其采纳建议的积极性从而实现审计机关与建议对象的双赢当然无论是从审计机关入手还是从审计对象入手规范审计建议的落脚点还是在审计建议的内容方面目的是发挥审计建议的指导功能实现审计目标三审计建议的模式建构不同的法律行为模式体现不同国家的法治水平而建立模式的前提是对建议行为进行类型化处理在具体的类型化路径方面既可以根据建议行为的实体要素为什么建议为谁建议可行吗对审计建议进行分类也可以根据建议的载体要件建议的对象建议的载体进行分类为了研究方便本文依据审计建议的对象不同将审计建议分为三类一是向被审计单位提出建议其载体通常是审计报告二是向本级人民政府和上一级审计机关提出建议其载体通常为审计结果报告特别是针对宏观性普遍性政策性或者体制机制问题三是向有关主管机关提出建议其载体是一种专用文书如审计建议函据此可将审计建议分成三类审计报告型审计建议审计建议函型审计建议审计结果报告型审计建议一审计报告型审计建议模式建构审计报告型审计建议模式下审计建议的对象是被审计单位提出建议的载体为审计报告建议的目的是希望被审计单位规范财经行为增强效益性建议的落实方式是被审计单位接受并执行建议该模式研究的重点在于发现被审计单位的问题根源通过找准契合点和设置利益诱导找出实现审计目标的方案具体而言研究所发现的问题发现问题和隐患只是提出建议的基础针对这些问题提出合理的建议才是关键审计机关应利用既精通财经管理又熟悉财经法规的专业优势既了解审计对象的情况又熟悉本地经济发展的信息优势在深入分析审计问题的基础上找准病因尽量做到既有定性依据又有定量标准既抓显露的问题又挖潜在的隐患既熟悉病因的现状又熟悉国内外的先进经验使审计建议有明确的问题基础和数据支持确保审计建议能对症下药争取实现药到病除促进被审计单位收益最大化寻找解决方案与审计目标的契合点这里的契合点是指通过解决审计所发现的问题从而实现审计目标的着力点包括解决问题的时机和具体方案由于每个项目的具体目标建议对象的客观情况不同该契合点也各不相同为了找准契合点审计机关需要与被建议单位进行充分沟通包括向建议对象解释建议的依据目的和预期效果听取建议对象的解释了解建议执行中可能出现的问题找出解决审计所发现的问题与实现审计目标的最佳方案以使双方的目标达到某种均衡只有在达成这种均衡的共同动机下审计建议才会被建议对象接受只有在审计建议能使被审计单位效用函数最大化的情况下审计建议才会得到采纳当然在这个过程中邀请相关方面的专家参加论证也是实现效用函数最大化的重要方法研究利益诱导的设置行政比例原则要求行政目的与行政手段之间合乎比例即行政行为具有必要性和均衡性必要性要求审计项目具备提出审计建议的条件均衡性则要求审计机关必须对实现审计建议的预期利益和给建议对象可能造成的后果进行考量并权衡如果能通过正面诱导的方法引导被审计单位实现审计目标则不宜采用审计决定等强制性方法而良好的正面诱导依赖于内部的利益配置如从政策信息等方面帮助建议对象增加其合法利益预防其可能出现的违法行为等必要时还可尝试分配预期损失即在诱导机制中对因实施审计建议所可能遭受的损失进行公平分配对于误导性的审计建议被审计单位有权就其损失申请审计机关补偿从而为审计建议的实施提供动力也增强审计人员的责任感二审计建议函型审计建议模式建构审计建议函型审计建议模式适用于建议的对象为有关主管机关和单位建议的内容是针对被审计单位的问题需要有关主管机关整改的情况建议的目标是促进主管机关改进管理特别是改善相关体制机制使审计机关实现由维护财经秩序向服务审计对象的功能转变放眼世界建模式由于目前我国尚没有审计建议函这个文种审计建议函型审计建议模式可以在审计报告型审计建议模式的基础上借鉴他国经验进行构建如德国联邦审计院审计条例第四十八条规定审计机关应将年度审计报告草案提交给主管部门征求主管部门意见关键要使他们认识到解决审计所发现问题的重要性因为不同的组织对同一问题可能有不同的判断要不要解决问题才是提出审计建议的前提因此审计建议函的结构内容至少应包括建议的事实依据评判依据可采取的措施注意事项等换位思考提建议采纳审计建议的过程是一个信任博弈的过程然而信任是有风险的如何才能使建议对象信任审计机关这一点非常重要审计机关多从主管机关的角度思考问题尽可能地消减建议实施的风险使主管机关帮助被审计单位实现不利影响最小化甚至还可派专人前往被审计单位了解情况从旁观者的角度获取更专业更客观的意见这样才易得到主管机关的响应深入说理重落实审计法第三十七条虽然规定了审计机关有权向有关机关多为主管机关请求协助但并没有明确受请求机关的协助义务因此审计机关应做好自身定位在建议函中说清为什么如此建议落实建议的预期利益只有如此才能避免主管机关对审计建议的偏见引起主管机关的重视从而扩大审计建议的指导力和审计的免疫功能形成权力掣肘三审计结果报告型审计建议模式建构审计结果报告型审计建议模式适用的建议对象为本级人民政府和上一级审计机关建议的内容多涉及改进预算执行和其他财政收支管理中的普遍性倾向性问题以及经济社会运行中的宏观性长远性问题审计建议的表现载体为审计结果报告的组成部分由于建议单位为审计机关的上级建议的内容多为体制机制方面的问题建议的目标多为辅助决策因此在提出审计建议的过程中应该有更严格更详细的规定构建政策评估程序对于体制和机制问题审计机关可以参考美国审计机关的政策评估不局限于被审计单位而进行广泛调研如审计机关把脉廉租房和经济适用房时不仅应调查相关资金的筹集管理使用单位还应调查这些房屋的使用人不仅应清楚政府制定廉租房和经济适用房相关制度的目的还应了解这些制度在执行中存在的问题从而对政府现行的房产政策做出评估为政府创新房产新政出谋划策公开审计建议草案审计机关一方面可以采取公布审计建议的草案必要时可提出两个以上的建议方案请相关利益方座谈等方式听取利益相关方对审计建议草案的意见另一方面可通过网上信箱举办论坛等途径特别是邀请专家从合法性合理性必要时还可以进行成本效益分析等方面进行深入论证为了方便利益相关方的参与除了通过公开让其知悉审计建议的内容还应简化他们的参与程序使他们能积极参与必要时还可对未被采纳的建议做出解释达到既宣传审计目标又提高审计声誉的目的构建审计建议审理制度修订后的审计法实施条例确定了审计项目审理制度年实施的国家审计准则更是对审理的具体事项进行了完善但国家审计准则并没有提及对审计建议进行审理因此需要构建审计建议审理制度规定对审计项目的审理包括对审计建议的审理在审理审计建议时对建议的合法性合理性进行实质审查并由审计机关集体研究决定审计建议方案促进建议的科学化民主化当然构建以上三种审计建议模式只是为了分析方便审计机关在提出审计建议的实际过程中可能涉及不同类型的建议形成三种模式的不同组合必要时可以制定统一的审计建议制度对建议的对象内容责任及评估如建议的可操作性采纳情况实施效果等等进行规范为解决审计建议过程中的问题提供制度支撑为提高审计参与国家治理的能力提供机制保障