村级治理中的精英分析.doc

村级治理中的精英分析 内容提要：村庄精英在村落场域的权力结构中，居于承上启下的中介地位。对村庄精英的分析是村庄权力结构分析的切入点。村庄精英分为掌握村庄正式权力资源的体制内精英和掌握传统资源等其它资源的体制外精英。前者主要指村党支部正副书记，村委会正副主任等村里的主要干部。后者主要指在村庄中有一定政治社会影响力的村民，包括宗族头人、宗教精英，随着市场经济的发展而富裕起来的经济能人等。 关键词：村庄精英 体制内精英 体制外精英 村级治理 近1个世纪以来的国家权力在乡村的日益深入与近20年村落社区自治权的迅速成长造成了空前复杂的权力互动呈现于村庄场域，构成了中国底层农村政治的动态的和主要的层面。在村庄权力互动结构中，村庄精英居于承上（国家）启下（村民）的中介地位，对村庄精英的分析是村庄权力结构分析的切入点，因而成为理解村庄政治拼图的关键，也就自然成为近年乡村治理研究领域的热点。 实际上，近百年来，中国大陆乡村政治精英的地位、作用一直是海内外研究中国农村问题的政治学家、人类学家、社会学家关注的焦点。他们的研究卓有成效，提出了许多富有创见和概括力、解释力的理论、概念。如早期的“双轨政治”（费孝通）、“士绅操纵”（孔飞力）、“士绅支配”（周锡瑞）、“经纪体制”（杜赞奇）。近期的“主人—代理人”理论（司考特·罗泽尔、李建中）。“边际人”理论（王思斌）、“保护人、代理人、承包人”理论（宿胜军）、“庇护关系”理论（Oi ,Jean C）。 本文无意讨论精英概念的具体内涵，而只是把精英限定为乡政村治格局下的村庄精英。吴毅提出了“村治中的政治人”的概念，党国印阐述了“乡村权势阶层”现象。贺雪峰、仝志辉进一步将之分为治理型村庄精英（治理精英）和非治理型村庄精英（非治理精英）两类，前者掌握村庄正式权力资源，后者掌握传统资源等其它资源，这种两分法为目前国内的村治研究者所普遍认同。但笔者认为，用“治理”和“非治理”来作为划分村庄精英类型的标准，是不恰当的，因为治理（governance）一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。与统治（government）不同，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学直至基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。也就是说，“治理精英”这一概念本身包括了掌握村庄正式权力资源的精英和掌握传统资源等其它资源的精英两类。鉴与此，本文把村庄精英分为体制内精英和的体制外精英，体制内精英即通常所说的村干部，指以行政村党支部、村委会的主要干部为代表的干部群体。其宽可以包括党支部正副书记、村委会正副主任、治保主任、民兵连长、妇联主任、共青团书记和会计等，其窄只指党支部正副书记，村委会正副主任等村里的主要干部。体制外精英主要指在村庄中有一定政治社会影响力的村民，包括宗族头人、宗教领袖，随着市场经济的发展而富裕起来的经济能人等。 体制内精英 对村庄体制内精英的分析，不能脱离对村庄性质的研究。在村庄体制内精英中，最主要的是村党支部书记和村委会正副主任， （一）村庄性质与体制内精英 对村庄体制内精英掌握和运用村庄自治权力的状况不仅受制于国家权力特别是乡镇政权力而且也与村庄的性质直接相关。有学者按社区记忆和经济社会分化程度二维因素把村庄性质分为四种理想类型。1、在社区记忆较强，经济社会分化程度低的村庄，当传统资源被少数人独占时，治理精英（应为体制内精英）往往由具有传统权威的宗族精英或宗教精英担任。2、在社区记忆强，经济社会分化程度高的村庄里，有经济能人，有传统权威，有两者合二为一的“高大威猛型”精英。由于非治理精英（应为体制外精英）的强大，治理精英的国家代理人意识就比较弱，而多成为村民利益的庇护人，有时甚至和村庄联合起来共同抵御来自乡镇方面的侵害。3、在社区记忆较弱，经济社会分化相对剧烈的村庄，经济实力雄厚的现代经济精英被吸纳在体制以内。此类村庄社区记忆弱化，治理精英当家人的意识不足，而代理人的意识强烈。4、在缺乏社区记忆又缺乏经济分层的村庄，除村干部外，缺乏在全村范围内具有影响力的人物。治理精英一般难以从村庄内获得相关利益，此时他们更乐于充当乡镇在村庄的代理人，以便从乡镇获得自己的政治、经济资源。他们在缺乏原子化村民强力约束的背景下，变成了赢利型经纪。 因为在目前中国的北方和中西部大部分地区属于上述中的后两种，占全国村庄的大多数，我们想就此做进一步的讨论。在此类村庄中，体制内精英处于干部系统和民众系统的边际地位，也正好处于乡镇干部、民众两个系统利益一致的结合点和利益矛盾的触发点上。在目前国家与农民日趋紧张的背景下，农民负担日趋变重，精英们在夹缝中工作，一方面他们拥有相应的职位所界定的政治身份，他们的工作对象是必须完成任务的村民，此时他们运用的是政治原则；另一方面他们拥有由传统习惯所界定的私人身份，此时他们运用的是私人原则。政治原则要求他们把亲疏远近的私人原则放到一边，这两个原则之间的冲突给体制内精英们留下一个须妥善应付的难题。于是一方面为追求自己的政治前途要完成国家下达的任务，一方面背离亲疏远近的私人原则而遭受村民们的唾骂，体制内精英们面临着村庄权力合法化的危机。 乡镇同村民的利益要求不一致，迫使体制内精英们在两种不同的行为期望中作出自己的选择。乡镇政府期望村干部能够有效实现上级意图，完成上级交给的任务，而村民则希望村干部能代表他们，维护他们的利益。因此，村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的“双重角色”。他们往往徘徊在“保护型国家经纪”与“赢利型国家经纪”角色冲突的阴影中。体制内精英们一方面愿意认真完成上级布置的任务，但另一方面他们对自己民本地位的认知，则使他们的行为带有明显的非规范性特点，比如，不愿意承担责任，对乡镇的工作、指示只充当上传下达的角色。遇到麻烦问题，或告诉村民去找乡里的哪个部门或领导，或引导干部找拒不执行上级指令的村民，总之不使自己陷入困境之中；为了减少困难和自己的利益，村干部们总是代表村民强调完成任务之困难，尽量压低上级政府分配的任务指标；在执行乡镇政府下达的任务时常常是不推不动或打折扣，对于已承担或必须完成的任务往往是得过且过。当乡干部同农民发生矛盾时，村干部往往充当“和事佬”的角色。 （二）村支书与村主任 在体制内精英中，居于中枢地位的是村党支部书记和村委会主任。二者的关系实质上是党对农村的政治领导权与村级社区自治区之间的关系，它构成了村庄场域第二层权力的主体部分。 根据中共农村基层组织工作条例，村党支部是党在农村的最基层组织，是村各种组织(包括村民委员会)和各项工作(包括村治)的领导核心。它领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村委会依法开展自治活动，领导村委会并支持和保障其依照国家法律法规及有关章程充分行使职权。显然，村党支部与村委会之间是一种领导与被领导关系。但村委会又与一般接受党的领导的政治组织不同，它是由《村民委员会组织法》加以确认的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是村民依法办理自身事务的主要形式。那么，究竟如何处理村党支部的政治领导核心地位与村委会的自治权二者之间的关系？ 诚然，在一些农村地区，由于村党支部软弱无力甚至陷于瘫痪，对村委会缺乏应有的领导和帮助，村委会为家族、宗法势力所控制，村民自治名存实亡。也有一些村委会借自治之名，企图摆脱党支部对村委会的领导和监督，这种情况一般发生在财大气粗的企业经营者担任村委会主任的乡村。但从全国总体上看，比较普遍的情况是，更多地强调村党支部的领导核心地位，并把这种地位简约为村“一把手”，而村委会主任实际上只是村党支部书记的执行者，村民把这种关系形象地概括为：“书记一张嘴，手中一支笔，主任跑断腿。”调查中我们发现这有以下几种典型表现：一是从人员素质上看，普遍存在着“强书记、弱主任”的现象。我们接触的数10位村书记大都精明强干，谈吐自如，熟悉党的政策和国家法律，有驾驭全村的气魄，而村主任则多老实厚道，言语平直，以服从书记为天职，缺乏决断力；二是从村党支部内部构成来看，村委会主任兼任村党支部副书记，成为村党组织名副其实的二把手。这种情况在现阶段的农村占了绝大多数，它脱胎于从中央到乡镇五级政府与同级党委之间的关系。在这种情况下，村党支部和村委会往往一起开会，共同决定村中的重大事务，特别是经济事务，当然，书记拥有最终决定权。例如在经济比较发达的苏南地区，村书记一般都兼任村实业公司总经理、董事长，重要的经济活动都由书记出面和拍板，村的经费支出也由书记签字，再到会计处报销。但如果发生了法律纠纷，则需要由主任作为法人代表去应诉，造成权力和责任的不一致和脱节。还有一种情况就是书记主任干脆一肩挑，这固然有利于减少彼此间的摩擦，降低村级组织的运行成本，但却弱化了村委会的自治功能。 村党支部对村委会的强有力的领导还突出表现在村委会的换届选举中。在选举期间，每个村都要成立选举领导小组，由村党支部书记任组长，成员主要由村党支部的成员组成，诸如选举工作人员的确定、选民资格审查、侯选人资格审查等，都由领导小组执行。因此村党支部对村委会选举的影响是非常直接和有效的。我们在调查中有一个强烈感受：村党支部是村委会选举的直接发动者、组织者和指挥者。在现阶段的农村，这无疑有其必要性和合理性。但有少数村党支部却违背法定程序，干预、控制选举过程。例如一些村党支部在村委会正式侯选人确定过程中，仍采用或变相采用所谓“引导”和“酝酿协商”原则，甚至直接否认或更改村委会选举结果，以保证合乎其意愿者当选。 诚然，村党支部是村级组织的领导核心，但若把这种领导核心等同于“包揽”或“随意干预”，那就有失偏颇了。在现阶段的相当一部分农村，村里一切事务仍由村党支部书记(往往通过村委会)拍板，村委会独立活动空间很小，其依法享有的职权难以履行。村民也就难以通过村委会这一基本的自治组织形式参与村内事务的管理，这必然影响村民自治的质量和成效。我们在调查中也曾不止一次听到村民埋怨：“二把手(村委会主任)选来选去有什么意思?谁都得听书记的!”其抵触情绪溢于言表。 造成上述状况的原因是非常复杂的。直接的层面在于现有法律制度未能明确划分村党支部和村委会的职权范围。有关规定多是模糊、定性的规定。如中共基层组织工作条例第九条规定，村党支部的一项主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”，但什么是“重要问题”，什么又是“需由村民委员会等决定的事情”，则缺乏明确、具体的界定。此外，条例一方面赋予村党支部对村委会和村民自治行使“领导”职责，另一方面又规定村党支部应“支持和保证”村民委员会依法“充分行使职权”，两者的模棱两可，甚至冲突之处隐约可见，在实际操作上就会有相当大的伸缩空间，天平向任何一方的倾斜都有其合法依据。 从更深的层面即党和国家的权力结构来看，中国共产党作为我国唯一的执政党，有一个上自中央下至基层、按民主集中制原则建立、对同级政权机构实施有效领导的严密组织体系，这是中共执政地位的坚实组织保障。而乡镇和村级党组织就是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，其中，村党支部是一个较村委会历史更长久、意识形态根基更深厚，农民十分了解且一直接受其领导的村级组织；在国家权力系统，纵向上设有五级政权，其中乡镇处于最低层，是国家在农村地方的基层政权，对本乡镇行使国家的政治统治和行政管理职能。乡镇以下的村则不属于一级政权，也不是乡镇政府的派出机构，而是实行村民自治，其基本组织形式就是村委会。乡镇对村委会工作给予领导、支持和帮助，两者没有行政隶属关系。在这种情况下，党对农村工作的领导，就不能不更多地依靠村党支部作为直接的组织渠道。换言之，村党支部对村委会就不能仅仅起“保证监督作用”，因而必须发挥核心领导功能。从这个意义上说，强调和重视村党支部的核心领导地位，有其客观必然性，但它却可能会与村民自治产生矛盾和冲突。随着村治的拓展，这种矛盾和冲突还有可能扩大和尖锐化。 要解决上述问题，企望一蹴而就是不现实的。比较理性的选择是用法律制度来规范村党支部和村委会之间的关系。要依据现有宪法、法律、法规和章程、条例，制定有关实施细则，对党支部和村委会的职权范围作进一步明确、具体的规定，使之具可操作性。村党支部和村委会的一切活动都要纳入法制的轨道，如村党支部书记同时任村委会主任或副主任都必须按照法定程序通过民主选举产生；村党支部在讨论本村经济建设和社会发展中的重要问题时，应事先广泛征求村民和村委会的意见，以获得他们的认同和支持；村党支部作出的有关本村重要事务的决定；还需经村委会(必要时经村民代表会议或村民大会)依照民主决策的程序予以通过，使其由党内具有约束力的决定转化成对全体村民有约束力的“村规民约”。 体制外精英 作为乡土社会底层的村庄历来是农村传统势力的大本营，各种以乡绅和宗族家族势力为主导、国家权力序列之外（即体制外）的精英，构成了所谓乡绅自治的主体力量。新中国成立以后，政治、经济、文化的社会主义改造持续地冲击并削弱了农村传统势力，因此除体制内精英外，村庄基本上不存在体制外精英。改革开放以来，伴随着行政控制的弱化、农村社会的分化与重组，村庄精英结构出现了多元化趋势，非治理精英迅速成长，并且其本身也是多元的结构。 （一）宗族精英 宗族势力的兴起与社会控制宽松等社会因素密切相关的。20世纪50年代一直到80年代初，国家高整合机制能使家庭在一定程度上失去功能，宗族势力没有了生长的条件。但是，随着经济的发展，国家行政化的高整合机制裂解和转换，宗族势力死灰复燃，黑金势力也有所抬头，但未成气候。从20世纪80年代中期到90年代后期，宗族势力在村民自治制度试行过程中也参与了演练，但政府主导治理模式的存在，他们的影响还不十分明显，一般表现为宗族精英利用同族抵抗国家某些政策的执行，如上交款任务，义务工指派等。但在《村组法》正式执行过程中，宗族精英们往往利用血缘纽带关系形成利益团伙，采取非正常手段控制村民选举，获取自治权力。一旦政治权力到手，就与乡镇政府分庭抗礼，乃至排斥执政党组织，而且利用族众凝聚力和盲从的特点及国家政策的有关信息，使乡镇工作非常被动乃至失去管理效能。倘若获取自治权力失手，他们往往又采取更直接的手段阻断向本族输入信息和提取资源 的途径，成为村庄体制内精英事事都越不过的坎，致使村委会各项工作无法开展，以达到让村委会向其妥协的目的。 20世纪80年代初以来，宗族组织在乡村兴起有其历史和现实的原因。从历史上看，宗族组织的“消失”并不是在社会经济发展以后自动地退出历史舞台，而是借助于政治权力进行的表面上的割裂；沉淀在农民心中两千年之久的宗族意识和以地缘性为特征的宗族结构并没有因此消失，相反，经过长时间的压抑以后，它终究会重新爆发出来。从现实上看，改革后农村实行家庭联产承包责任制，造成民间社会对旧的家庭模式的新需求，加上集体机构力量的减弱，凸显出宗族的社区整合功能，客观上把宗族组织推上了历史舞台。 为此，钱杭和谢维扬在分析宗族组织复兴的原因时写到：“在现代中国的社会制度框架内，如果不能与地方政权机构建立起起码的信任关系，不能对地方秩序和地方利益作出某种程度的贡献，宗族即使作为一种俱乐部（CLUB）团体，都没有理由和机会生存。”当然，宗族精英们在改革后的活跃并不是简单的传统回归，而是在传统基础上的一种成长，但它毕竟成为一种新的景观。宗族组织在现代中国的社会制度框架内复兴，必然要处理好它与公共权力的关系。从权力的结构和性质角度分析，宗族权力实际上是一种同国家公共权力相平行和对立的私人性质的权力，与公共权力此消彼长。只要公共权力削弱了自己的职能，宗族就会相应地伸展自己的职能，成为横亘在国家和农民之间的一个私人性质的权力点。费里得曼认为，在中国东南地区，宗族比在其他地区发达，原因是该地区是一个原离国家权力中心的“边陲地带”。这样说有一定的道理。改革后中国东南沿海农村相对于内陆地区，经济发达；但是并没有随着经济发展的冲击而导致宗族组织的消失。但在内陆乡村，由于国家对基层社会的超经济控制，宗族组织的发展受到了一定的阻碍。然而从整体上说，政府在改革后从基层农村的撤离，使得农村出现了相应权力真空；村民自治组织由于其起步阶段的非规范化，还不能强有力地行使法律赋予的权力，从而导致自治权力由体制内精英向宗族精英转移。 （二）宗教精英 80年代初期，国家政权力量在乡村的逐渐回收，而与此同时的是国家在乡村社会汲取资源的不断增加，农民负担不断加重，使得国家与乡村关系日趋紧张，再加上地方政府某些干部的腐败与不负责任的具体行为，使得地方政权的政府形象和控制力也有所削弱。地方政府在乡村场域的威信有所下降，而地方教会的相对独立性颇为加强，宗教精英们便有了施展才能的空间。 宗教组织属于民间非正式组织，这是在法律上受到明文保护，在实践中得到民众认可和拥护的组织。在精神生活领域特别是伦理价值观方面出现许多空白领域，宗教就会乘虚而入，农民往往把理想和愿望寄托于