论地方权力的宪法化论文.docx

论地方权力的宪法化论文摘要地方权力的宪法化是商品市场经济发展的必然要求是一国经济社会发展不平衡的法律体现地方权力宪法化是单一制和联邦制国家宪法的共同规定二战以后地方自治和地方权力的宪法化成为世界宪政发展的潮流就连具有中央集权传统的法国也在年开始了地方自治和地方分权的改革我国宪法应适应社会主义市场经济发展的要求顺应世界宪政发展的潮流尽快明确规定地方权力论文关键词商品市场经济单一制地方权力宪法化地方到底应该拥有哪些权力是我国宪法所没有解决的问题在宪法学界有的学者拘泥于传统认为在单一制国家地方是中央的代理人地方的权力完全由中央规定有的学者在这一问题上采取了实用的描述主义对我国的地方制度完全按照现行宪法文本进行描述不加以评判更多的学者在论及这一问题时回避我国的中央与地方权力的关系只论及单一制的优越性似乎我国宪法有关国家结构形式的规定完美无缺在许多深谙中国历史的学者的潜意识里有一种担心他们害怕地方权力宪法化之后地方主义会抬头会不利于国家的团结统一我们认为这种心态是可以理解的是学者社会历史责任感的一种体现但这种担心是多余的一方面新中国民族区域自治的成功经验表明地方权力的宪法化不仅不会损害国家的统一和民族的团结反而会加强这种团结统一另一方面地方权力的宪法化有助于中央对地方权力的监督法律化制度化中央可以通过法治化的手段确保国家的团结统一地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化地方权力宪法化的本质是宪政国家内地方经济社会发展不平衡地方权力要求在宪法上的体现类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事但从历史哲学的视角审视地方权力宪法化是分权或限权的一极也是宪法之源王世杰钱端升在论及宪法起源时说欧洲中世纪时代是封建时代也可以说是近现代宪法观念萌芽时代在这个时代内君主的势力每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制而国王对于所属诸侯或所属城市往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权此项特权即为国王权力的限制此项法律亦颇类于近代的宪法或根本法当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事但属性相同它们植根于相同或相似的经济基础像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样在我国商品市场经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求撇开军阀割据因素商品经济的发展和史界所称的中国民族资本主义发展的短暂春天年正好与民初的地方主义与联省自治思潮相契合这不是简单的巧合它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会农业化的特质使农村显得安定而少变化加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后就会很快地形成为政治上所谓的地方主义作为这种地方主义思潮的体现从年开始中国出现了所谓的联省自治与省宪运动自年月日湖南省宪法通过后四川浙江广东福建江苏等省纷纷开始制定省宪谋求自治联省自治的理论架构既然是在以地方权力平衡中央权力以保障民治之实现所以联省自治运动的本质便是在争取较多的地方权力后来联省自治运动虽未能完全成功而成为中国式的政治模式但是地方分权精神之取向却为社会普遍容纳和吸收甚而民国年改组后的中国国民党在其一全大会的宣言中仍强调了有关中央与地方权限之规定联省自治和省宪运动原因复杂但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素改革开放后我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展与此同时我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧地方不再像计划经济时代那样只是中央的代理人地方有自己的利益这种地方利益无处不在大到立法与政策制定国计民生小到造桥修路都有中央对地方的利益平衡及何予何取的问题尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益开始实行有限的地方分权如年实行的分税制等但从年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤修宪者对此问题采取了回避态度这是一个明显的欠缺它不仅不利于国家的宪政化进程而且不利于地方积极性的发挥会人为地加剧经济与社会发展的不平衡我国学界有一种认识误区认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力二战以后制定宪法的单一制国家无不有此规定在历来将地方视为中央代理人的法国于年开始实行地方自治苏东剧变后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治将地方自治作为一项普遍的制度一法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家由于法国大革命影响巨大再加上其修宪活动频繁法国宪法对人们宪政观念的形成有很大的影响法国作为有中央集权的传统的单一制国家在大革命胜利之后制定的年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民主权学说为指导思想虽涉及到中央与地方的关系但强调地方对中央的服从没有规定地方的权力总的说来从法国大革命一直到年法国地方权力没有得到宪法的保障民选的地方机构权力十分有限地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的代理人手里法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式因此将其描绘为单一制国家的重要特点在论及单一制国家中央与地方的关系时往往以地方是中央的代理人加以表述年长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大行政效率低下官僚主义盛行尤其是其不符合世界潮流不利于人民权利和自由的实现年月法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件关于市镇和省大区的权利和自由法简称权力下放法案随后法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律法令将权力下放法案中的地方自治原则具体化明确了大区省市镇三个层次的地方自治主体资格中央取消对地方自治主体的监管只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉年以后中央政府扩大地方事权陆续将经济发展与计划市镇建设住房土地整治职业训练交通运输教育文化环境保护警察事务等职权划归地方二大多数单一制国家宪法明确了地方权限除法国外二战前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系只是具体规定各有不同如年公布年重新公布的荷兰王国宪法第条规定省市的设置及其行政机关的组成和权力均由议会法令规定对省市行政机关实施监督的办法由议会法令规定除议会法令另有规定者外省市行政机关作出决定无须事先请示批准省市行政机关征课地方税以及省市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定年公布的列支敦士登公国宪法第条规定各行政区之存废组织及其本身职权范围内以及委办之任务均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理但直接受中央政府监督二战结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定如年实施的意大利共和国宪法第五章规定了区省市镇第条规定根据宪法所规定的原则区为具有自主权力和职能的自治单位第条规定区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权共和国法律协调区的财政自治权与国家财政省和市镇财政之间的关系年颁布的巴拉圭共和国宪法第条规定为便于建立共和国的政治和行政结构国家领土分为若干个省由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定司法和行政权的方式也由法律规定年的葡萄牙共和国宪法第七章专门规定了地方政府其中第条规定民主国家组织包括地方自治机关地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体第条规定地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限由法律根据行政分权的原则规定第条规定地方财政的管理由法律规定其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源并对同级自治机关间的不平等作必要的调节苏东剧变后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力不仅明确地方权力由法律规定而且普遍明确规定地方自治年的克罗地亚共和国宪法第条规定州是地方管理单位和自治单位州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定大城市可以作为州来调节第条规定保障公民们的地方自治权利地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利特别是就有关场地调整和市镇建设规划村庄和居民区的调整公用事业关心儿童社会保护文化体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利要制定关于地方自治的法律第条规定地方自治单位依法可以是区和县或城市它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后由法律规定地方自治单位的组织和各机构的权限由它们的章程依法作出规定第条规定地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中独立自主地依据法律和章程行事仅受共和国主管机构的法律监督为进行工作国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构这些机构的组织和权限由法律规定年的罗马尼亚宪法第条规定地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则年的马其顿共和国宪法第条规定保证公民实行地方自治的权利自治地区是地方自治单位自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定年的斯洛文尼亚共和国宪法第条规定斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治第条规定区的财政经费靠本身的来源筹集凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金年的立陶宛共和国宪法第十章专门规定了地方政府和管理其中第条规定赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定第条规定国家支持地方政府地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能第条规定地方政府起草和批准其预算地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税规定由预算负担的税和关税的征收年的乌克兰宪法第条规定地方自治是地区群体在乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题三新中国成立之初起临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领虽是个纲领性文件但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定其第条就明确规定中央人民政府与地方人民政府间职权的划分应按照各项事务的性质由中央人民政府委员会以法令加以规定使之既利于国家统一又利于因地制宜但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定这既是因苏联年宪法的影响也有高度集中的计划经济的原因因为在高度集中的计划经济条件下完全没有地方利益当然也就没有地方的权力要求而二战以后单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况单一制国家没有纯粹的集权模式联邦制国家也不是单纯的分权模式即没有纯粹的中央集权模式也没有纯粹的地方分权模式尽管各国的具体规定千差万别但实行中央联邦必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择这不仅是一种潮流更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然一在我国宪法中规定地方权力的必要性世纪年代以来权力下放是我国中央与地方关系的主旋律首先是从年起中央改变了统收统支的政策推行了多种形式的财政包干制以扩大地方的财权调动地方的积极性从年起更是实行分税制规范了中央和地方的分税关系其次是下放了部分人事权其中最典型的是确立了干部下管一级的原则并将地厅级干部的任免权下放到省一级第三是下放了地方的部分事权在注意地方财政利益的同时加强了地方对具体事务管理的权力如固定资产投资审批权物价管理权外贸管理权等第四是下放了一大批国有企业这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力而且使地方的经济管理权力得到了加强第五是切块下放了中央的经济特许管理权如年对经济特区年对个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力中央权力的下放其本质是一种地方分权这种分权产生了许多积极作用它不仅减轻了中央的决策与管理负担而且形成了多层次多范围的决策机制初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在初步形成了地方竞争的格局极大地促进了经济与社会的发展不过这种纯属政策层面的权力下放模式对于改变中央高度集权的格局虽在改革开放之初有其积极的作用但存在的问题也十分明显其一权力下放虽未直接违宪但并无宪法和法律依据在法治条件下政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定其二权力下放造成了经济与社会发展新的不平衡经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在但在高度集权国家中这种不平衡却有着明显的人为色彩在计划经济条件下有的省份完全扮演着农产品和能源原材料输出的角色国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份造成这些地方的经济基础极为薄弱改革开放以来在权力下放模式下人为的非法治的因素仍然居决定性地位最具含金量的经济管理放权政策如经济特区政策沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制严重影响了这些地方的发展其三权力下放模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题如有的权力该放却没有放而有的权力不该放却又放得过早有的地方与中央讨价还价对中央的政策阳奉阴违近年来许多地方在涉及到全国统一的经济市场农民工保护教育收费矿山安全环境保护税收减免等诸多方面挑战中央的权威既然权力下放是一种必然那么就应该寻求权力下放的长效机制我们认为要有效地解决权力下放模式的问题必须借鉴其他法治国家的成熟做法以宪法和法律规定中央和地方的关系使地方权力宪法化法律化即形成宪政层面的地方分权格局年月全国人大制定并通过的立法法初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义这是一个良好的开端二地方应行使的国家权力内容我们认为将来应通过下位法的邻接将宪法规定的地方权力化为政治经济社会发展等具体内容在政治权力方面修改选举法和有关组织法对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性合理划分中央和地方事权将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府地方政府负责本地的教育文化事业社会事业社会治安和社会秩序环境保护等进一步完善中央与地方分税的财政体制规范中央与地方的分配关系逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度以提高中央政府对地方的财政控制能力三建立有效的中央对地方的监督体制根据法国二十多年来实施权力下放法案的经验传统的中央集权国家地方权力宪法化之后中央必须加强对地方权力的监督改原有的事前监督为事后监督主要是监督地方执行宪法与法律的情况只有这样才能确保地方分权而不分离在新的条件下维护国家的团结统一综上所述我们认为在我国的中央与地方关系方面将地方权力宪法化既是我国社会主义市场经济发展的必然也是世界宪政发展潮流使然地方权力的宪法化有利于真正体现人民主权原则有助于持久调动地方的积极性使国家的发展获得一种永续的动力我们相信只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制就不会影响国家的团结统一王世杰钱端升比较宪法中国政法大学出版社年版第页胡春惠民初的地方主义与联省自治中国社会科学出版社年版第页姜士林等主编世界宪法全书青岛出版社年版本文所引各国宪法条文除特别注明者外均出自该书王培英编中国宪法文献通编中国民主法制出版社年版第页英伊夫梅尼西欧国家中央与地方关系春秋出版社年版第页