司法独立和宪法修改论文.docx

司法独立和宪法修改论文内容提要司法独立以实现司法公正为宗旨而不是为了独立而独立作为一种实现司法公正的手段司法独立只能是相对的它必须符合一国的宪政制度司法也必须对人民负责受人民监督司法独立与党的领导和人民代表大会制度不存在根本冲突为了建设社会主义法治国家我国宪法应当完全确立司法独立的原则并为司法制度的改革提供宪法空间为此对现行宪法的有关规定进行适当的修改是完全必要的也是切实可行的关键词司法独立党的领导人民代表大会制法院制度宪法修改自年秋中共十五大首次在党的最高纲领性文件中提出推进司法改革从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权以来我国法学界关于司法独立与司法改革的话题持续处于高温状态但是对于司法独立注本文中的司法独立是指审判独立司法机关是指法院但司法一词有时也依习惯在广义上使用的基本理论问题和对推进司法体制改革所牵涉的宪法修改学界少有人涉足注我们视野所及见到的唯一一篇涉及修宪研讨的司法改革文章是刘作翔先生的中国司法地方保护主义之批判兼论司法权国家化的司法改革思路载法学研究年第期年冬中共的十六大进一步提出了推进司法体制改革的明确纲领这预示着我国的司法改革终将从学术话语进入法律层面因此对这些问题进行针对性的研究在理论与实践上都具有十分重要的意义一司法独立与现行宪法现代意义的司法独立应从两方面获得完整的理解一方面司法独立是法治国家的一项基本原则是指司法机关依照既定的司法程序独立行使司法权只服从法律而不受任何干涉另一方面司法独立也是国际公认的一项基本人权是指人人有权由一个独立而无偏倚的合格法庭进行公正的和公开的审讯注参见世界人权宣言第条第条公民权利和政治权利国际公约第条第项以及联合国关于司法机关独立的基本原则先生就此强调指出法院的独立和中立与其说是法院出于它本身的考虑所享有的特权不如说是法律消费者的一项人权北京大学法学院人权研究中心编司法公正与权利保障中国法制出版社年版第页然而不论从哪一方面理解司法独立的核心都在于维护司法公正为人们通过法律实现正义提供制度前提因为司法独立的本质就是让已经制定的法律独立地评判是非而不为任何外在的强力与意志所扭曲司法独立必须依靠制度的保障首先司法部门是国家政权体系中力量最为弱小的机构它既无财权又无军权而只有判断这就使其极易受到立法与行政部门的掣肘其次司法活动中双方当事人的力量并不均衡为了使裁判结果有利于己方一方往往尽其所能地动员各种社会力量来影响法官的判断因此司法活动本身就具有易受干扰性如果没有有效的制度来保障法院和法官的独立性司法过程就会成为一场骗局因为它只是使有利于一方当事人的前见在形式上合法化而已故而法院组织独立法院经费独立以及法官严格任用制法官不可更换制法官高薪制等制度对于保障司法的独立性至为重要司法独立亦需要制度的防范因为任何权力都必须受到制约绝对的权力绝对导致腐败为此必须实行公开审判制裁判文书公布制媒体合理监督制以及法官评议制法官弹劾制等监控制度以防止司法独立可能带来的司法专断与司法腐败在我国司法独立是一个长期不受欢迎的概念在建国初期司法独立原则就受到彻底批判注蔡定剑历史与变革新中国法制建设的历程中国政法大学出版社年版第页不过年宪法制定时还是广泛吸收了各方意见宣示了司法独立的原则第条明确规定人民法院独立进行审判只服从法律但在年的反右运动中司法独立又被当成反对党的领导的资产阶级法律原则而受到彻底否定年宪法取消了五四宪法的规定年宪法亦未恢复年的人民法院组织法重新恢复了五四宪法的原则规定但年全面修改宪法时考虑到司法工作要接受党的领导和人大的监督认为五四宪法规定人民法院独立进行审判只服从法律有些绝对最后宪法第条规定为人民法院依照法律规定独立行使审判权不受行政机关社会团体和个人的干涉所谓不受行政机关社会团体和个人的干涉是指行政机关社会团体和个人无权干涉人民法院的审判工作至于国家权力机关检察机关政党则可以通过合法途径对法院的审判工作进行干预注参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编中国宪法精释中国民主法制出版社年版第页可见我国现行宪法并未完全确立司法独立的原则或者说现行宪法第条所确立的只是一种不完全意义上的准司法独立关于这一结论有宪法的明文规定为印证宪法第条规定人民法院人民检察院和公安机关办理刑事案件应当分工负责互相配合互相制约以保证准确有效地执行法律要求人民法院与人民检察院公安机关在办理刑事案件时互相配合很明显与司法独立的核心要求中立裁判是不相吻合的尽管现行宪法并未完全肯定认可司法独立的原则但是作为对年宪法的一次全面修改现行宪法还是遵循了司法独立的精神对年宪法中的有关规定作了重要修改七八宪法第条规定全国人大代表有权向国务院最高人民法院最高人民检察院和国务院各部委员会提出质询现行宪法第条取消了全国人大代表对最高人民法院和最高人民检察院的质询权目的是尊重二者依法独立行使审判权和检察权注中国宪法精释中国民主法制出版社年版第页有关法律仍存有或增加有质询法院的规定这与宪法的原始意图是不相符合的七八年宪法以及前两部宪法皆规定各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作现行宪法第条取消了各级法院对人大报告工作的硬性规定这是由司法机关不同于行政机关的性质以及上下级法院之间的关系决定的同时取消各级法院报告工作的规定实际上也有利于体现人民法院在形象上的独立因为各级法院院长像行政首长那样在人大全体会议上公开报告工作无论本国公民还是国际人士都难以相信我们的司法是独立的注司法形象独立涉及到人们对司法独立的认同和对司法的信仰本身是司法独立的重要组成部分现在法官脱掉军装改穿法袍实际上就是为了树立司法独立的国内形象与国际形象对此尤纳斯格日马敦先生有衷心的建言他说在追求独立法院的过程中那些看似琐屑的方面也是不可忽视的比如直观的印象就很重要也就是说法院和法官看上去必须是独立的北京大学法学院人权研究中心编司法公正与权利保障中国法制出版社年版第页当然由于现行宪法在司法独立的原则确立与制度保障方面的不足我国司法不独立的问题在现实中也是无庸讳言的事实其中最为突出的表现是司法工作与党的领导问题在我国各级党委及其政法委员会领导和协调公检法工作的机制一直在运行这在事实上形成了我国司法领域中一个家长三个孩子的制度现实虽然现在各级党委政法委审批案件的做法已大为减少但一些重要案件的处理还是必须要向党委或政法委请示或者接受其过问同时在一些党的领导干部的思想意识里司法机关也并不是维护权利和实现正义的场所而仍是刀把子或专政的工具人大对法院的监督问题现行宪法第条规定审判机关受人大监督这本是一项正确的原则但由于宪法第条未排除人大对法院审判活动的事前干预现实中已出现了多起人大代表在人民法院审理案件过程中进行个案监督的事例产生了许多负面影响地方保护主义的问题根据现行宪法的规定我国地方各级人民法院均按行政区划设置并均由本级人民代表大会产生对它负责受它监督由于地方各级法院的人财物均掌握在地方从而使得我国这样一个统一的单一制国家司法却不能独立于地方以致地方保护主义盛行严重妨碍了国家法制和市场的统一二司法独立与党的领导司法独立与党的领导的关系问题是完全确立司法独立原则和改革有关政治体制的根本问题在我们的历史上司法独立原则在宪法和法律上的几起几落以及在制度上的虚置无不与我们对这一问题的不同认识有关实际上肯定司法独立与坚持党的领导是完全统一的党的领导主要是政治思想和组织领导通过制定大政方针提出立法建议推荐重要干部进行思想宣传发挥党组织和党员的作用坚持依法执政实施党对国家和社会的领导十六大报告司法是不同于立法与行政的国家职能立法是创设法律规划未来的活动这需要输入党的正确主张行政虽主要是执行法律但也广泛存在法律规制较少的纯自由裁量领域以及法律授权的行政立法事项这同样需要输入党的正确主张司法是依据既定法律裁决具体案件的活动其目的是让已经凝结着党的正确主张的法律发挥确定权利义务与责任的功能由于法律必须具有权威性稳定性和普遍性才能维护人们对法律的信仰建立起有效的法律秩序故司法的任务只能是严格地适用既定的党的主张和人民意志相统一的法律注党的十六大报告指出宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现而不能再接受各级党委的新的临时主张因此司法机关独立审判只服从法律不受任何干涉并不是指司法要脱离党的领导而是指司法应不折不扣地执行凝结在法律中的党的既定主张当然这是就审判活动而言对于司法机关的组织党完全可以通过推荐重要干部的方式实现自己的领导党还可以通过思想宣传发挥党组织和党员的作用帮助法官树立严格执法清正廉洁的职业品德防止司法腐败的侵蚀由此可见司法独立和党的领导不仅具有内在的一致性而且具有相互的依赖性也就是说司法独立的实现有赖于党提供政治思想和组织的保障而党实施对国家和社会的领导也需要司法机关独立公正地执行体现自己既定主张的法律以保证自己的主张在国家和社会中得以完全的实现以上是就理论逻辑而言在制度逻辑上司法独立是否有可能导致司法机关与党进行对抗或造成党的领导的弱化呢这是一直潜伏在人们心中的普遍忧虑这种担心是完全没有必要的首先司法独立是在符合一国宪政制度的前提下以司法公正为价值诉求的一种制度设计其本身是相对的它并不意味着司法机关可以超越宪法的制度安排和法律的管辖规定而能介入到政治问题或宪法问题之中在我国确立司法独立是为了保障人民法院依照法律规定独立行使审判权公正审理刑事民事与行政案件而对于党的方针政策即使存在宪法问题根据我国宪法的规定亦应有全国人大或全国人大常委会解决人民法院对此并无司法审查权同时在宪法上完全确立司法独立原则也并不意味着我国宪法在逻辑上应当改弦更张而采行普通法院或宪法法院的宪法监督体制我国的宪法监督应当在制度上予以加强这是勿庸置疑的但宪法监督的模式必须与一国的宪政制度相符合在我国它必须符合我国的根本政治制度人民代表大会制同时即使是采用普通法院宪法监督制的国家政治问题不受审查也已成为司法审查的一项公认原则其次司法独立的根本要求是法官在司法活动中只能根据普遍性的法律对案件做出不偏不倚的裁决而不服从任何力图改变案件法定依据及裁判结果的临时意志因此司法独立并不意味着法官政治中立化法官和普通公民一样享有结社自由和信仰自由可以加入政党或者保持已有的政党身份注有关国际文件也并未对法官加入政党予以禁止而只是对其活动加以限制如司法独立世界宣言第条规定法官不得为政党之积极党员或在政党中任职国际法曹协会司法独立最低标准第条规定法官不得在政党中任职当然这两个文件本身无国际法上的拘束力如在实行司法独立最为彻底最为典型的美国就允许联邦法官将其政治上的忠诚带入法院即使被任命为联邦最高法院大法官也不要求脱离所在政党事实上联邦法官们的政党认同心理还颇为强烈有的法官虽然已衰老到不能出庭的程度也要坚持到自己所在政党的总统候选人入主白宫以防止自己政党的利益损失注参见最高人民法院司法改革小组编美英德法四国司法制度概况韩苏琳编译人民法院出版社年版第页在我国绝大多数法官都是中共党员法院内设有党组根本不用怀疑司法独立后他们对党和人民的忠诚在此我们建议取消省级及省级以下地方各级党委和政法委员会对法院日常办案工作实行领导的制度以保证根据党的方针政策制定的法律得到各级人民法院的独立适用防止某些地方党组织在法院审理具体案件时下达各种指示作为新的判案依据从而维护党的统一领导三司法独立与人民代表大会制司法独立与人民代表大会制的关系及其制度是完全确立司法独立原则与改革现行司法制度的关键问题但对于这一极其重要的理论问题目前学术界还未见深入的探讨这是一个不应当存在的理论疏忽人民代表大会制是我国宪法确立的根本政治制度在我国司法独立与人民代表大会制涉及到两个根本性的问题一是司法独立在原则上是否与人民代表大会制度相冲突二是改革现行法院制度是否为人民代表大会制度所排斥一原则问题现行宪法第条前两款和第条是对人民代表大会制度根本原则的明确规定注宪法第条第款和第款规定中华人民共和国的一切权力属于人民人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会宪法第条规定中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生对人民负责受人民监督国家行政机关审判机关检察机关都由人民代表大会产生对它负责受它监督中央和地方的国家机构职权的划分遵循在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性积极性的原则其中第条第款的规定国家行政机关审判机关检察机关都由人民代表大会产生对它负责受它监督是曾确立司法独立原则的五四宪法所没有的虽然在西方国家代议机关不单独产生或不产生司法机关但司法机关由人民代表机关单独产生与司法独立也并不存在冲突人们对此亦不会有什么疑问不过宪法明确规定国家审判机关对人大负责受人大监督却使得人们往往认为在现行宪法下不可能确立司法独立的原则因为在许多人看来国家审判机关对人大负责受人大监督表明人民法院在地位上是从属于人大的既然二者是一种从属关系宪法又怎么可能容许法院独立呢我们认为现行宪法规定人民法院对人大负责受人大监督与司法独立并不存在任何的冲突首先宪法要求人民法院对人大负责是司法对人民负责的应有要求司法是司法机关以人民的名义适用法律裁决纷争的活动司法若不对人民负责既是对司法本质的背离同时也必将导致司法机关凌驾于人民之上即使在美国德国这样极为崇尚司法独立的国家司法部门应该对人民负责并承担政治责任的观念也是深入人心的注参见最高人民法院司法改革小组编美英德法四国司法制度概况韩苏琳编译人民法院出版社年版第页第页第页第页美梅里亚姆美国政治思想朱曾汶译商务印书馆年版第页页信春鹰公法第三卷法律出版社年版第页第页司法对人民负责是指司法机关履行职务应当向人民负担一定的义务和承担应有的责任具体来说司法机关对人民负责可体现在两个方面一是对公众负责主要表现为审判公开裁判文书公开并接受公众的评议对法官的公众评议以及选民对法官的定期审查等二是对人民代表机关负责即司法机关必须忠实执行人民代表机关制定的法律人民代表机关对于违法失职的法官有权依照弹劾程序予以罢免等等注认为公众舆论是控制司法活动的最有效手段之一公开的法庭程序法庭意见书的发表高档次的职业刊物以及自由发行的报纸和电子媒介自然有所帮助这些都是美国法官所须承担的政治责任参见韩苏琳书第页美国联邦最高法院肯尼迪大法官认为在美国法治的概念意味着法官的判决应该向公众开放由公众批评讨论参见信春鹰书第页关于选民对法官的定期审查是美国一些州以及日本实行的制度在美国一些州法官由选民定期选举产生在日本根据其宪法第条的规定最高法院法官的任命在其任命后第一次举行众议院员大选时交付国民审查以后每隔年再次交付审查投票者多数通过罢免某法官时该法官即被罢免无论在大陆法系还是在英美法系法官都有忠实执行议会制定的法律的义务在英美法系国家成文法优先于判例法是解决二者冲突的原则在德国一位法官如果未能应用一项众所周知的普通法令或是应用一项已被废止的法令或是无视联邦宪法法院具有约束性的判决都可能受到纪律处分韩苏琳书第页此外司法机关对人民代表机关负责在我国还体现为各级人大有权罢免本级法院院长在我国一切权力属于人民人民代表大会是人民行使国家权力的机关宪法明确规定人民法院对人民代表大会负责是司法对人民负责的题中之义那种认为法院对人大负责就不可能实现司法独立的观点并没有把握住司法及司法独立的本质其次宪法要求人民法院受人大的监督与司法独立的宗旨是完全一致的司法独立以追求司法公正为宗旨而不是为了独立而独立为防止司法权力的失控它必须接受合理的监督只要人大对法院进行的监督不代替法院行使审判权不介入既定的司法程序不损害法院独立的形象这种监督就是为司法独立本身所容许的具体而言司法独立原则一是要求人大对法院的监督必须具有事后性和间接性的特点即人大不能在法院依既定法律程序对案件审理终结前对审判活动进行任何形式的干预不能自行对案件进行审理或以自己的结论代替法院的裁决二是要求人大对法院的监督应与对行政的监督在方式上有所区别不能让公众产生法院必须听命于人大的印象损害公众对法院独立性的信赖注前已述及现行宪法取消了年宪法关于全国人大代表对最高法院进行质询以及各级法院对本级人大报告工作的规定就是为了将对行政机关的监督同对司法机关的监督相区别为此我们主张取消有关法律中质询法院的规定因为质询是一种容易让被质询人难堪的激烈方式是有损法院的威信与形象的而对于目前各级法院院长依有关法律规定继续在人大全体会议上作工作报告的做法我们认为可改为由法院向大会递交工作报告供人大代表了解情况提供意见但不付诸表决人大发现法院工作中的问题可以通过决议或动议要求法院整改应当说司法独立的这些根本要求与我国现行宪法的明文规定及内在精神是完全一致的当然宪法规定国家审判机关由人民代表大会产生对它负责受它监督总体上确实体现了人民法院相对于人大的从属地位这是我国国家机构实行民主集中制原则的必然要求但是在立宪原理上民主集中制的实质是强调国家最高权力的统一性一切权力来源的合法性和行使的正当性而并不否认国家职能的合理分工按照宪法规定审判职能由人民法院行使人大自己并不能亲自审理民事刑事与行政案件因此人民法院在地位上从属于人大并不意味着它们是一种领导与被领导的关系而只是表明二者地位的不平等性即人民代表大会代表人民掌握一切国家权力在国家政权体系中处于原生的最高地位各级法院都从人民代表大会这一母体中产生对它负责受它监督各级法院均不能反向制约人大对人大的立法进行司法审查由于司法独立寻求的是司法活动在既定程序中的不受干涉性并不以对议会立法实施司法审查为己任注对议会立法实施司法审查只是司法独立的一种模式采用议会优越司法独立模式的国家并不准许普通法院审查议会的立法因此在人民法院与人大这种上位与下位的非平等关系下并非不能实现司法的独立实际上五四宪法在民主集中制原则下对司法独立的肯认本身已说明了这一点二法院制度问题根据宪法第条和第条规定省自治区直辖市自治州县自治县市市辖区等设立人民代表大会和人民政府宪法第条规定国家设立最高人民法院地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院第条第款规定县级以上的地方各级人大选举并且有权罢免本级法院院长和检察院检察长第条规定县级以上的地方各级人大常委会监督本级人民政府人民法院和人民检察院的工作第条规定最高人民法院对全国人大和全国人大常委会负责地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责上述宪法规定形成了我国地方各级人民法院按行政区划设置并由本级人民代表大会产生对它负责受它监督的现行法院制度同时在现行体制下地方各级法院的法官归同级地方党委挑选和管理审判员由同级人大常委会任免地方各级法院的经费按照分级负担分灶吃饭的政策由同级地方财政拨付由于地方各级法院的人财物均掌握在地方党委人大与政府手中实际上形成了地方各级法院依附于地方的局面这是我国地方保护主义盛行的制度根源为此许多人主张改革现行地方各级法院按行政区划设置的制度而在全国设立若干司法区按司法区设置高级法院中级法院与基层法院地方三级法院均由全国人大或者全国人大常委会产生也有不少人主张地方各级法院保持现有按行政区域设置的分布格局但高级法院由全国人大或其常委会产生中级法院与基层法院均由省级人大或其常委会产生还有人主张保留现行法院制度设立跨行政区域的最高法院高级法院分院或者巡回法院巡回法院审理跨区域的案件以解决地方保护主义的问题等等我们认为上述第三种方案是不具有可行性的因为最高法院与高级法院分院或巡回法院并不是一个具有独立审级的法院设立后将提高现有一审案件的审级跨省级区域的案件都将成为一审终审而由上级法院派出巡回法官和下级法院法官共同组成巡回法庭更是一种学究味的设想因为它根本无法应对中国社会强大的同化能力同时这种方案若不配之以专门的行政法院系统也未根本解决行政诉讼的出路问题因此改革现行的法院制度应以前两种方案为基础进行构建始能彻底解决从制度上保证司法独立的问题但是前两种基础方案都涉及到地方各级法院与地方各级人大的关系问题也就是说从根本上改造现有制度对地方各级法院的设置或产生作全新的调整是否为人民代表大会制度本身所排斥呢从我国地方各级人民代表大会的性质与宪法的有关原则规定来看不但不为人民代表大会制度所排斥反而是人民代表大会制度和宪法本身内在一致的要求其理由如下第一我国地方各级人民代表大会是我国地方各区域人民实现当家作主的地方国家权力机关也是实行地方自治的地方政权机关注我国宪法没有明文规定一般行政区域实行地方自治而只规定了民族区域自治和必要时得设立特别行政区现今学界也少有人指明一般行政区域的地方自治性质但从宪法划分行政区域建立地方政权的目的及其职权范围来看我国地方各级人民代表大会具有自治的性质却是不可否认的对此我国宪法学家许崇德教授就认为我国的地方制度由于行政领导人由各级地方国家权力机关选举产生非由中央委任又由于地方国家机关享有较充分的决定和管理地方性事务的权力所以实质上也是一种地方自治制许崇德中国宪法修订本中国人民大学出版社年版第页我国已故著名法学家张友渔先生也认为中国的地方分权既包括中央与一般地方行政区域的分权又包括中央与民族区域自治地方的分权在中国基本上是这两种地方分权的并存构成了中国地方分权的特点张友渔宪政论丛下群众出版社年版第页而所谓地方分权也就是地方在一定权限范围内实行自治在这一问题上我们不能以我国国家机构实行民主集中制原则而否定地方自治对此列宁曾指出民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件特殊的民族成分等等的区域自治相反地它必须要求地方自治也要求区域自治列宁全集人民出版社年版第卷第页它只适宜产生地方人民政府作为自己的执行机关而不应当产生和控制国家司法机关宪法第条第款规定中央和地方的国家机构职权的划分遵循在中央的统一领导下充分发挥地方的主动性积极性的原则这一条款是对中央与地方分权的基本原则的规定注张友渔宪政论丛下群众出版社年版第页然而在我国单一制的国家结构形式下中央与地方的分权只能是在经济社会文化事务等方面而不能是在司法事务方面因为只有在经济社会文化事务等方面才谈得上充分发挥地方的主动性积极性司法是人民法院适用法律审理刑事民事行政案件的活动人民法院必须严格适用法律维护社会主义法制的统一和尊严宪法第条第款其间没有任何充分发挥地方的主动性积极性或实行自治的余地我国宪法关于民族自治地方自治机关范围的规定其实已经表明了这一点宪法第条规定民族自治地方的自治机关是自治区自治州自治县的人民代表大会和人民政府这里明确将人民法院与检察院排除在自治机关的范围之外而我国民族自治地方的人民代表大会在自治权利上尚大于一般行政区域的人民代表大会既然地方各级人民法院不属于地方自治机关的范畴而肩负着维护社会主义法制的统一和尊严的重任则高级法院中级法院与基层法院不由县级以上的地方各级人民代表大会产生既与地方国家权力机关的自治性质相吻合也与宪法第条的原则规定相一致注现在看来制宪者在设计地方各级法院由地方各级人大产生的现行法院制度时是存在理论疏忽和欠缺逻辑推敲的不过在当时高度集中的政治体制和大一统的计划经济条件下国家法制和市场统一的问题在那时的现实中又并不突出或并不存在以致这种纯理论的问题又完全可以被忽视第二宪法第条第款对人民代表大会制下组织其他国家机构的原则规定是国家行政机关审判机关检察机关都由人民代表大会产生对它负责受它监督这里并未将审判机关限定为必须由本级人民代表大会产生宪法第条规定最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责该条也未限定地方各级人民法院对本级国家权力机关负责而是对产生它的国家权力机关负责因此改革现行法院制度并不会涉及到对人民代表大会制度根本原则的修改此外地方各级法院由省级人大或全国人大产生也是司法机关根据自身性质在纵向上的适度集中实际上亦符合宪法第条规定的国家机构的民主集中制原则四宪法修改的方案设计探讨了在中国确立司法独立的有关基本理论问题下面我们就对确立和保障司法独立涉及的具体宪法修改发表一孔之见一原则确立问题在我国宪法上完全确立司法独立的原则具体涉及到以下条款的修改第条人民法院依照法律规定独立行使审判权不受行政机关社会团体和个人的干涉上已论及该规定未排除人大与政党的干涉不是司法独立原则的完整体现在现实中也引发了一些实际问题因而应当修改以在根本上推动宪法确立的建设社会主义法治国家的进程同时修改此规定完全确立司法独立原则也具有国际义务上的必要性年月我国政府签署了联合国公民权利和政治权利国际公约该公约第条中规定人人有资格由一个依法设立的合格的独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯也就是要求公约义务国的司法应具有独立性我国政府既然已经签署了该公约提交全国人大常委会批准就只是一个时间问题而该项内容不适宜作出保留因此现在于宪法中完全确立司法独立的原则也是适应批准该公约的客观需要第条人民法院人民检察院和公安机关办理刑事案件应当分工负责互相配合互相制约以保证准确有效地执行法律前已论及该规定与司法独立原则是明显相悖的而且规定人民法院与人民检察院公安机关互相配合办理刑事案件还具有浓厚的联合专政的色彩这有损我国政府尊重和保障人权的国际和国内形象再者在宪法中对刑事案件的审理原则作一特殊规定的必要性也不大该原则中的合理内容应以刑事诉讼法规定为宜因此我们建议删除此规定填补上保障司法独立的必需条款这里我们仅讨论如何修改现行宪法第条以完全确立司法独立原则的问题对于此项条文的修改有以下几种可供选择的方案方案一人民法院独立进行审判只服从法律方案二人民法院独立行使审判权只服从宪法和法律方案三人民法院依照法律规定独立行使审判权不受任何干涉方案一是恢复原五四宪法的规定方案二用独立行使审判权的表述代替了方案一的独立进行审判同时增加了服从宪法的规定表述更为确切和完整是确立司法独立原则的较为理想的方案方案三相对而言在文字上变化小一些只是将现行条文中的不受行政机关社会团体和个人的干涉修改为不受任何干涉同时保留依照法律规定的现行表述既可表明法院依法审判的义务又蕴涵着法院管辖权的有限性可以消除人们对法院独立以后可能会妄自尊大以及介入宪法问题或政治问题的担心不失为一种比较现实的方案可能有人会认为司法独立的落脚点是法官独立而且世界上大多数国家的宪法都采用了法官独立审判只服从法律的类似表述因此可能主张上述方案中的人民法院代之以法官才是对司法独立原则的彻底表述我们认为在我国宪法中以法官独立代替法院独立的原则表述是不可取的那些宪法上规定法官独立的国家在政权组织上都贯彻了三权分立的原则法院独立已毋需强调而我国在政权组织上是否弃三权分立而实行民主集中制的因此在我国必须强调人民法院独立行使审判权这一权力分工原则我国的法官队伍在一个较长的时期内还不可能达到法官独立的素质要求因此不符合现有国情法院独立是从外部排除干涉本身不否定法官独立以后条件成熟时也完全可以在有关法律中明确宣告规定法院独立有利于改革现行法院制度不过在宪法中应当对法官的地位作出规定为已经制定的法官法补充宪法依据为此建议用以下方案在宪法第条中增加两款规定方案一法官必须忠于事实和法律公正审判案件法官的职务保障和法律地位由法律规定方案二法官必须忠实执行宪法和法律公正审判案件注其实类似法官独立审判只服从法律这样的宪法规定与其说是宪法肯定认可的法官的权利不如说是宪法要求的法官的义务法官独立审判从根本上要靠法官的自我独立意识与公正司法的坚强意志因为法官在案件审理中事实上总免不了各种外部与内部的干扰因此法官必须忠于事实和法律公正审判案件或法官必须忠实执行宪法和法律公正审判案件这样的规定更能准确反映法官独立的本质它既明文提出了法官依法独立公正审判的义务又暗示了任何干涉的非法性同时结合关于法官职务保障的规定我们在国际上也完全可以自信地回应任何有关我国法官独立性的质问或攻击法官的职务保障和法律地位由法律规定值得指出的是上述方案二中关于法官义务的表述直接来自中华人民共和国法官法法官法第条规定法官必须忠实执行宪法和法律全心全意为人民服务因此以上修改方案中出现的只服从宪法和法律或必须忠实执行宪法和法律的表述是成熟的毋需论证二制度保障问题改革现行法院制度及人财物的管理体制是从制度上保障司法独立的关键这是我国社会各界的共识这方面的修改着重牵涉到以下条文条第款县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长选出或者罢免人民检察院检察长须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准第条县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项监督本级人民政府人民法院和人民检察院的工作对于第条第款我们建议全部删除对于第条我们建议删除其中的有关人民法院和人民检察院的规定关于检察院体制的改革虽不属本文的论述范围但其与法院制度中存在的问题是具有共同性的完善的制度安排是不可能一蹴而就的目前关于法院制度改革与检察制度改革的各种方案都不应在宪法中固定下来而只能采取删的办法来为法院和检察院组织体制改革的启动与逐步开展提供宪法空间同时删除上述规定并不会对我国地方各级法院和检察院现行体制的运行产生冲击或影响因为上述条款是对地方各级人大及其常委会权限的规定而非对人民法院与人民检察院组织体制的规定宪法第条第款规定人民法院的组织由法律规定第条第款规定人民检察院的组织由法律规定这两个条款的规定是现行法院制度与检察院制度按人民法院组织法与人民检察院组织法继续运行的宪法依据当然这两个条款也是删除上述规定后新体制产生的合宪性依据我国宪法中没有涉及人民法院与人民检察院经费保障的规定宪法有增加保障司法预算经费独立的条款的必要现行法院制度与检察院制度的改革是一个需要逐步探索的渐进过程首先从制度上保障人民法院与人民检察院的经费独立是启动司法体制改革各方面触动最小而又最为必要的措施经过改革开放二十多年的发展由中央财政保证各级人民法院和人民检察院预算经费的经济条件已基本成熟即使中央财政单独负担确有困难目前亦可采取地方上缴中央统支的方式来变通解决因而并非没有可行性将司法预算独立内容写入宪法通过宪法予以明确保障对于我国这样一个缺乏司法独立传统的国家来说无异于一份最为真实的司法独立宣言可以极大地增强司法机关的自我独立意识与抗拒行政干扰的能力在宪法中确立司法预算独立制度也是一些法治后进国家保障司法独立的共同做法注如菲律宾宪法第条规定各级法院享有财政自主权不得以立法程序减少对各级法院的拨款使之低于上一年度的款额此项拨款经批准后应自动定期拨付俄罗斯联邦宪法第条规定法院的经费只能来自联邦预算应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判哈萨克斯坦宪法第条规定法院的财政拨款和法官的住房保障由共和国的预算经费解决并应保障法官能够完全和独立地行使审判职能乌克兰宪法第条规定为使法院发挥职能和法官的活动国家保证拨款和各种良好的条件在乌克兰国家预算中单独规定供养法院的支出为解决法院内部活动问题实行法院自治保加利亚宪法第条第款规定司法机关有独立的预算最后但并非最不重要的理由是上面我们建议删除宪法第条的规定其空白需要适宜的条款予以填补以防止后面条文的序目变动从宪法第三章第七节的体系内容来看填补经费保障条款无疑是最适宜的具体规定可采行如下填补方案国家从财政上保证人民法院和人民检察院独立有效地履行职责各级人民法院和人民检察院的预算由中央政府统一编制